Kohtulahendite kogumik EUROOPA KOHTU OTSUS (esimene koda) 6. juuni 2018 * Eelotsusetaotlus Ühine põllumajanduspoliitika EAFRD kaudu rahastamine Määrus (EÜ) nr 1122/2009 Toetus maaelu arendamiseks Nõuetele vastavuse eeskirjade rikkumine Vähendamised ja väljaarvamised Vähendamiste kumuleerumine Kohtuasjas C-667/16, mille ese on ELTL artikli 267 alusel College van Beroep voor het bedrijfsleven i (majandusküsimusi lahendav apellatsioonikohus, Madalmaad) 20. detsembri 2016. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 23. detsembril 2016, menetluses M. N. J. P. W. Nooren, J. M. F. D. C. Nooren, M. N. F. M. Nooreni pärijad, versus Staatssecretaris van Economische Zaken, EUROOPA KOHUS (esimene koda), koosseisus: koja president R. Silva de Lapuerta, kohtunikud C. G. Fernlund, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev ja S. Rodin (ettekandja), kohtujurist: H. Saugmandsgaard Øe, kohtusekretär: ametnik I. Illéssy, arvestades kirjalikku menetlust ja 7. novembri 2017. aasta kohtuistungil esitatut, arvestades seisukohti, mille esitasid: Madalmaade valitsus, esindajad: M. Gijzen ja M. K. Bulterman, Euroopa Komisjon, esindajad: A. Bouquet ja A. Sauka, olles 21. veebruari 2018. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku, on teinud järgmise ET * Kohtumenetluse keel: hollandi. ECLI:EU:C:2018:394 1
otsuse 1 Eelotsusetaotlus käsitleb seda, kuidas tõlgendada komisjoni 30. novembri 2009. aasta määruse (EÜ) nr 1122/2009, millega kehtestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses põllumajandustootjate otsetoetuskavade alusel makstavate toetuste nõuetele vastavusega, ümbersuunamisega ning ühtse haldus- ja kontrollisüsteemiga ning määruse (EÜ) nr 1234/2007 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses veinisektori toetuskavade alusel makstavate toetuste nõuetele vastavusega (ELT 2009, L 316, lk 65), artikleid 70 72. 2 Taotlus esitati M. N. J. P. W. ja J. M. F. D. C. Nooreni kes on M. N. F. M. Nooreni pärijad ning Staatssecretaris van Economische Zakeni (majandusasjade riigisekretär, Madalmaad) vahelises kohtuvaidluses seoses põllumajandustoetuste vähendamisega veiste heaolu käsitlevate nõuetele vastavuse eeskirjade rikkumise tõttu. Õiguslik raamistik 3 Nõukogu 19. jaanuari 2009. aasta määruse (EÜ) nr 73/2009, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames põllumajandustootjate suhtes kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks, muudetakse määruseid (EÜ) nr 1290/2005, (EÜ) nr 247/2006, (EÜ) nr 378/2007 ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1782/2003 (ELT 2009, L 30, lk 16), artikli 23 Toetuste vähendamine ja selle saajate hulgast väljaarvamine nõuetele vastavuse eeskirjade rikkumise korral lõike 1 esimeses lõigus on sätestatud: Kui kohustuslikke majandamisnõudeid või häid põllumajandus- ja keskkonnatingimusi on teatava kalendriaasta (edaspidi asjaomane kalendriaasta ) kestel rikutud ning see rikkumine on asjaomasel kalendriaastal toetusetaotluse esitanud põllumajandustootjale vahetult omistatava tegemise või tegematajätmise tagajärg, vähendatakse kõnealusele põllumajandustootjale pärast artiklite 7, 10 ja 11 kohaldamist makstud või makstavate otsetoetuste kogusummat või põllumajandustootja jäetakse toetuse saajate hulgast välja vastavalt artiklis 24 sätestatud üksikasjalikele eeskirjadele. 4 Sama määruse artiklis 24 Üksikasjalikud eeskirjad vähendamise ja väljaarvamise kohta nõuetele vastavuse eeskirjade rikkumise korral on ette nähtud: 1. Artiklis 23 osutatud vähendamiste ja väljaarvamiste üksikasjalikud eeskirjad sätestatakse artikli 141 lõikes 2 osutatud korras. Sellega seoses võetakse arvesse tuvastatud rikkumiste tõsidust, ulatust, püsivust ja korduvust ning käesoleva artikli lõigetes 2, 3 ja 4 sätestatud kriteeriume. 2. Hooletuse korral ei ole vähendamine suurem kui 5% ja korduva rikkumise korral suurem kui 15%. [ ] 3. Tahtliku rikkumise korral ei tohi vähendusprotsent olla põhimõtteliselt alla 20% ning ülemmääraks võib olla täielik väljaarvamine ühest või mitmest toetuskavast ning seda võib kohaldada ühe või mitme kalendriaasta jooksul. 4. Mingil juhul ei ole vähendamiste või väljaarvamiste kogusumma ühel kalendriaastal suurem kui artikli 23 lõikes 1 osutatud kogusumma. 2 ECLI:EU:C:2018:394
5 Määruse nr 1122/2009 II osa IV jaotise III peatükis Nõuetele vastavusega seotud rikkumised sisalduva artikli 70 Üldpõhimõtted ja -mõisted lõikes 6 on ette nähtud: Kui sama nõuetele vastavuse valdkonna õigusaktide või standardite nõuetele vastavuse rikkumine on kindlaks tehtud rohkem kui ühel juhtumil, käsitletakse neid juhtumeid vähendamise kinnitamiseks kooskõlas artikli 71 lõikega 1 ja artikli 72 lõikega 1 ühe rikkumisena. 6 Määruse III peatükis sisalduv artikkel 71 Vähendamise kohaldamine hooletuse puhul on sõnastatud järgmiselt: 1. Ilma et see piiraks artikli 77 kohaldamist, kohaldatakse vähendamist juhul, kui kindlakstehtud rikkumine tuleneb põllumajandustootja hooletusest. Vähendamine ulatub üldjuhul 3%ni artikli 70 lõikes 8 viidatud kogusummast. Makseasutus võib pädeva kontrolliasutuse poolt protokolli hindamisosas esitatud hinnangu alusel kooskõlas artikli 54 lõike 1 punktiga c siiski otsustada kas vähendada seda protsenti 1%ni või suurendada seda 5%ni sellest kogusummast või artikli 54 lõike 1 punkti c teises lõigus viidatud juhtudel vähendamisi mitte kohaldada. [ ] 6. Juhul kui tehakse kindlaks korduv rikkumine koos muu rikkumisega või muu korduva rikkumisega, liidetakse sellest tulenevad vähendusprotsendid. Ilma et see piiraks lõike 5 kolmanda lõigu kohaldamist, ei või maksimaalne vähendamine siiski ületada 15% artikli 70 lõikes 8 viidatud kogusummast. 7 Selle määruse III peatükis sisalduva artikli 72 Vähendamiste ja väljaarvamiste kohaldamine tahtliku rikkumise puhul lõikes 1 on sätestatud: Ilma et see piiraks artikli 77 kohaldamist, kui põllumajandustootja kindlaksmääratud rikkumine on tahtlik, kohaldatakse artikli 70 lõikes 8 viidatud kogusummale üldjuhul vähendamist 20% sellest kogusummast. Makseasutus võib pädeva kontrolliasutuse poolt protokolli hindamisosas esitatud hinnangu alusel kooskõlas artikli 54 lõike 1 punktiga c siiski otsustada seda protsenti vähendada, kuid mitte alla 15%, või vajaduse korral suurendada seda 100%ni kõnealusest kogusummast. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused 8 Karjakasvataja M. N. F. M. Nooren taotles 2011. aastaks abina otsetoetusi. Algemene Inspectiedienst i (üldine järelevalvetalitus, Madalmaad) kontrollijad tuvastasid oma aruannetes kümnel korral, et kõnealuse aasta jooksul on M. N. F. M. Nooren rikkunud mitut vasikate kaitsega seotud kohustust. 9 Pärast seda kui majandusasjade riigisekretär arvutas mitu korda uuesti välja, kui palju vähendada asjasse puutuvale isikule makstud või makstavate otsetoetuste kogusummat, määras oma 18. septembri 2014. aasta otsusega vähendamise määraks 55%. 10 See vähendamine hõlmab esiteks vähendamist 15% võrra nõuetele vastavuse eeskirjade hooletusest toime pandud mitme erineva rikkumise eest ning teiseks vähendamist 40% võrra tahtliku rikkumise eest. 11 Põhikohtuasja kaebajad esitasid eelotsusetaotluse esitanud kohtule 18. septembri 2014. aasta otsuse peale kaebuse. ECLI:EU:C:2018:394 3
12 Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et 15% ja 40% suurused vähendamised on määratud põhjendatult. 13 Põhikohtuasja kaebajad väidavad, et otsetoetuste kogusumma vähendamise määr ei saa olla kõrgem kui 15%. Majandusasjade riigisekretär on seisukohal, et käesoleval juhul on põhjendatud kohaldada 55% vähendamise määra, mis saadi vähendamiste protsendimäärasid (40% ja 15%) kumuleerides. 14 Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul ei ole määruse nr 1122/2009 artiklite 70 72 alusel võimalik kindlaks määrata ei seda, kas nõuetele vastavuse eeskirjade tahtliku või hooletusest toime pandud rikkumiste korral võib otsetoetuste kogusumma vähendamise määrasid kokku liita, ega seda, kas majandusasjade riigisekretär määras põhjendatult kogusumma vähendamise määraks 55%. 15 Neil tingimustel otsustas College van Beroep voor het bedrijfsleven (majandusküsimusi lahendav apellatsioonikohus, Madalmaad) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused: 1. Kas liidu seadusandja nägi määruse nr 1122/2009 artiklites 70, 71 ja 72 ette võimaluse, et nagu käesolevas asjas, kus tegemist on sama valdkonna nõuetele vastavuse korduvate rikkumistega toetust vähendatakse esiteks nõuetele vastavuse kohustuse korduvate ja ühekordsete hooletusest toime pandud rikkumiste ja teiseks nõuetele vastavuse kohustuse tahtliku rikkumise tõttu nii, et asjaomased vähendusprotsendid liidetakse? 2. Kui esimesele küsimusele tuleb vastata jaatavalt, siis milline säte annab õigusliku aluse niisuguseks liitmiseks ja milline on kõnesoleva vähendusprotsentide liitmise reegel? 3. Kui esimesele küsimusele tuleb vastata eitavalt, siis kas liidu õiguses leidub selleks muu õiguslik alus? Eelotsuse küsimuste analüüs Esimene ja teine küsimus 16 Esimese ja teise küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas määruse nr 1122/2009 artikleid 70 72 tuleb tõlgendada nii, et niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas käsitletav olukord, kus tuvastati mitu sama valdkonna rikkumisjuhtumit, tuleb kokku liita esiteks need saadud või saadaolevate otsetoetuste kogusumma vähendamised, mis on kohaldatavad hooletusest toime pandud nõuetele vastavuse eeskirjade rikkumisjuhtumite suhtes, ja teiseks tahtlikele rikkumisjuhtumitele kohaldatavad vähendamised. 17 Määruse nr 1122/2009 artiklites 70 72 on eelkõige kindlaks määratud määruse nr 73/2009 artiklite 23 ja 24 üksikasjalikud rakenduseeskirjad. Seega tuleb esimesele ja teisele küsimusele vastamiseks kontrollida esmalt määruse nr 73/2009 artiklites 23 ja 24 ette nähtud nõuete täitmist. 18 Määruse nr 73/2009 artikli 23 lõike 1 esimene lõik näeb ette, et toetusetaotluse esitanud põllumajandustootjale makstud või makstavate otsetoetuste kogusummat vähendatakse vastavalt sama määruse artiklis 24 sätestatud üksikasjalikele eeskirjadele, kui kohustuslikke majandamisnõudeid või häid põllumajandus- ja keskkonnatingimusi on rikutud selle kalendriaasta kestel, mille alusel toetusetaotlus on esitatud ja kui kõnealune eeskirjade eiramine on selle põllumajandustootja tegevuse või tegemata jätmise otsene tagajärg (vt selle kohta 13. detsembri 2012. aasta kohtuotsus Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost, C-11/12, EU:C:2012:808, punkt 22). 4 ECLI:EU:C:2018:394
19 Selle sätte sõnastusest ilmneb, et iga tegevus või tegematajätmine toob põhimõtteliselt kaasa põllumajandustootjale makstud või makstavate otsetoetuste kogusumma vähendamise; vähendamisel lähtutakse määruse artiklis 24 ette nähtud üksikasjalikest eeskirjadest. 20 Määruse nr 73/2009 artikli 24 lõikes 2 on ette nähtud, et hooletuse korral ei ole vähendamine suurem kui 5% ja nõuetele vastavuse eeskirjade korduva rikkumise korral suurem kui 15%. Selle artikli lõikes 3 on ette nähtud, et vähendamine ei või põhimõtteliselt olla alla 20% ning et tahtliku nõuetele mittevastavuse korral võib ülemmääraks olla täielik väljaarvamine ühest või mitmest toetuskavast. Sama artikli lõikes 4 on ette nähtud, et mingil juhul ei ole vähendamiste või väljaarvamiste kogusumma ühel kalendriaastal suurem, kui on määruse nr 73/2009 artikli 23 lõikes 1 osutatud kogusumma. 21 Niisiis on määruse nr 73/2009 artiklis 24 määratud kindlaks saadud või saadaolevate otsetoetuste vähendamiste või väljaarvamiste erinevad määrad juhtumiteks, kui nõuetele vastavuse eeskirju on rikutud tahtlikult või hooletusest, aga samuti ülemmäär kõigi rikkumiste eest ühel kalendriaastal. 22 Selle artikli lõigete 2 ja 3 üksikasjalikud rakenduseeskirjad on vastavalt sama artikli lõikele 1 sätestatud määruse nr 1122/2009 artiklis 71 Vähendamise kohaldamine hooletuse puhul ja artiklis 72 Vähendamiste ja väljaarvamiste kohaldamine tahtliku rikkumise puhul. 23 Kuna määruse nr 1122/2009 artikkel 71 kuulub kohaldamisele hooletuse puhul ja artikkel 72 nõuete tahtliku rikkumise korral, ei hõlma kumbki neist artiklitest eraldi niisugust olukorda, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mille puhul on tegemist nii nõuetele vastavuse eeskirjade tahtliku rikkumise kui ka hooletusest tingitud rikkumisjuhtumitega. 24 Lisaks on määruse nr 1122/2009 artikli 71 lõikes 6 ette nähtud, et juhul kui tehakse kindlaks korduv rikkumine koos muu rikkumisega või muu korduva rikkumisega, liidetakse sellest tulenevad vähendusprotsendid, kuid nii, et maksimaalne vähendamine ei või siiski ületada 15% artikli 70 lõikes 8 viidatud kogusummast; samas ei piira see siiski artikli 71 lõike 5 kolmanda lõigu kohaldamist. Seevastu juhuks, kui nõuetele vastavuse eeskirjade rikkumine on tahtlik, kohaldatakse määruse artikli 72 lõike 1 kohaselt 20protsendilist vähendamist, mida võib siiski vähendada kuid mitte alla 15%, või suurendada seda 100%ni saadud või saadaolevate otsetoetuste kogusummast. 25 See tähendaks, et juhul kui niisugune olukord, nagu on kõne all põhikohtuasjas, peaks olema hõlmatud ainult määruse artikli 71 lõikega 6 nagu väidavad põhikohtuasja kaebajad ei ületaks saadud või saadaolevate otsetoetuste kogusumma vähendamise määr 15%, mis on minimaalne määr tahtliku rikkumise ainsa juhtumi korral, ning jääks alla 20%, mis vastab niisuguse juhtumi puhul tavaliselt ette nähtud määrale. 26 Niisuguse tõlgenduse tagajärjel puuduks nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 37 määruse nr 1122/2009 artiklil 72 kasulik mõju. Pealegi oleks see vastuolus kõnealuse määruse eesmärgiga, mis seisneb 13. detsembri 2012. aasta kohtuotsuse Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost (C-11/12, EU:C:2012:808) punkti 35 kohaselt nõuetele vastavuse eeskirjade järgimise soodustamises. See oleks vastuolus ka määruse nr 73/2009 artikli 23 lõikega 1, milles on ette nähtud, et iga tegevus või tegematajätmine toob põhimõtteliselt kaasa makstud või makstavate otsetoetuste kogusumma vähendamise, ja samuti selle määruse artikli 24 lõikega 1, mis kohustab liikmesriigi asutusi võtma eelkõige arvesse nõuetele vastavuse eeskirjade rikkumise tõsidust. 27 Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 51 märkis, ei saa niisugune olukord, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kuuluda üksnes määruse nr 1122/2009 artikli 72 lõike 1 alla, mitte ainult selle artikli pealkirja, vaid ka sätte sõnastuse tõttu, sest selles on mainitud vaid tahtlike rikkumiste juhtumeid. ECLI:EU:C:2018:394 5
28 Lisaks tuleb määruse nr 1122/2009 artikli 70 lõike 6 sõnastuse kohaselt käsitada vähendamise kindlaksmääramisel kooskõlas artikli 71 lõikega 1 ja artikli 72 lõikega 1 rohkem kui üht tuvastatud rikkumise juhtumit, mille puhul on rikutud sama nõuetele vastavuse valdkonna õigusakte või standardeid, ühe rikkumisena. 29 Sellest sättest koostoimes sama määruse artiklitega 71 ja 72 tuleneb esiteks, et mitu hooletusest tingitud sama valdkonna rikkumise juhtumit kujutavad endast üht hooletusest toime pandud rikkumise juhtumit, ja teiseks, et mitu sama valdkonna tahtlikku rikkumise juhtumit kujutavad endast samuti üht tahtlikku rikkumisjuhtumit. 30 Seega tuleb niisuguses olukorras, nagu on kõne all põhikohtuasjas, määrata saadud või saadaolevate otsetoetuste kogusumma vähendamise protsent hooletusest toime pandud rikkumisjuhtumite puhul kindlaks vastavalt määruse nr 1122/2009 artiklile 71 ja samal ajal määrata kindlaks tahtlike rikkumisjuhtumite puhul kohaldatav vähendamisprotsent vastavalt määruse nr 1122/2009 artiklile 72. 31 Ilma et see piiraks määruse nr 73/2009 artikli 24 lõike 4 kohaldamist, milles on ette nähtud ülemmäär kõigi vähendamiste ja väljaarvamiste eest ühel kalendriaastal, ja seetõttu, et määrustes nr 73/2009 ja nr 1122/2009 puudub muu säte, mis reguleeriks hooletusest tingitud ja tahtlikke rikkumisjuhtumeid koos, tuleb seejärel liita kaks protsendimäära, mis on vastavalt määruse nr 1122/2009 artiklitele 71 ja 72 kindlaks määratud. 32 Eeltoodu alusel tuleb esimesele ja teisele küsimusele vastata, et määruse nr 1122/2009 artikleid 70 72 koostoimes määruse nr 73/2009 artiklitega 23 ja 24 tuleb tõlgendada selliselt, et niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas käsitletav olukord, kus on tehtud kindlaks mitu sama nõuetele vastavuse valdkonna rikkumist, tuleb kokku liita esiteks hooletusest toime pandud rikkumisjuhtumite suhtes kohaldatav saadud või saadaolevate otsetoetuste kogusumma vähendamine, ning teiseks tahtlike rikkumisjuhtumite suhtes kohaldatav vähendamine; vähendamiste kogusumma ühel kalendriaastal peab olema kindlaks määratud proportsionaalsuse põhimõtet arvestades ega tohi ületada määruse nr 73/2009 artikli 23 lõikes 1 nimetatud kogusummat. Kolmas küsimus 33 Kuna kolmas küsimus on esitatud juhuks, kui vastus esimesele ja teisele küsimusele on eitav, ei ole vaja kolmandale küsimusele vastata. Kohtukulud 34 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata. Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab: Komisjoni 30. novembri 2009. aasta määruse (EÜ) nr 1122/2009, millega kehtestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses põllumajandustootjate otsetoetuskavade alusel makstavate toetuste nõuetele vastavusega, ümbersuunamisega ning ühtse haldus- ja kontrollisüsteemiga ning määruse (EÜ) nr 1234/2007 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses veinisektori toetuskavade alusel makstavate toetuste nõuetele vastavusega, artikleid 70 72 koostoimes nõukogu 19. jaanuari 2009. aasta määruse (EÜ) nr 73/2009, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames põllumajandustootjate suhtes kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks, muudetakse määruseid (EÜ) nr 1290/2005, (EÜ) nr 247/2006, (EÜ) nr 378/2007 ning tunnistatakse kehtetuks 6 ECLI:EU:C:2018:394
määrus (EÜ) nr 1782/2003, artiklitega 23 ja 24 tuleb tõlgendada selliselt, et niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas käsitletav olukord, kus on tehtud kindlaks mitu sama nõuetele vastavuse valdkonna rikkumist, tuleb kokku liita esiteks hooletusest toime pandud rikkumisjuhtumite suhtes kohaldatav saadud või saadaolevate otsetoetuste kogusumma vähendamine, ning teiseks tahtlike rikkumisjuhtumite suhtes kohaldatav vähendamine; vähendamiste kogusumma ühel kalendriaastal peab olema kindlaks määratud proportsionaalsuse põhimõtet arvestades ega tohi ületada määruse nr 73/2009 artikli 23 lõikes 1 nimetatud kogusummat. Allkirjad ECLI:EU:C:2018:394 7