Innovatsioon ja riigihanked Eestis Mõju ettevõtetevahelisele ning ettevõtete ja teadus- ja arendusasutuste vahelisele koostööle Tarkade otsuste fond Projekti kokkuvõte Projekt nr. 1.5.0109.10-0066 Autorid: Veiko Lember ja Tarmo Kalvet Kontakt: veiko.lember@ttu.ee; tarmo.kalvet@ttu.ee Projekti kestvus: 15.03.2010 14.09.2012 TALLINN 2012
Sisukord 1. Sissejuhatus... 3 2. Uuringu taust ja probleem... 4 2.1 Riigihanked ja innovatsioon... 4 2.2 Riigihangete poliitikate areng... 5 2.3 Riigihanked Eestis... 7 2.4 Riigihanked Eesti innovatsioonipoliitika instrumendina?... 7 3. Uuringu eesmärk ja uurimismeetodid... 8 4. Peamised uuringutulemused... 9 5. Kokkuvõte ja järeldused... 13 Kasutatud kirjandus... 16 2
1. Sissejuhatus Järgnev võtab kokku Euroopa sotsiaalfondi Tarkade otsuste fondi rahastatud uurimisprojekti Riigihanked innovatsioonipoliitika osana mõju ettevõtetevahelisele ning ettevõtete ja teadus- ja arendusasutuste vahelisele koostööle käigus tehtud teadustöö tulemused. Projekti eesmärk oli riigihangete senise mõju kaardistamine (ettevõtete tasandi) innovatsioonile ning ettevõtete ja teadus-arendusasutuste vahelisele koostööle Eestis ning läbi eelneva analüüsi koostamine riigihangete potentsiaalsest rollist innovatsioonipoliitika osana. Uurimistöö põhjalikum populaarteaduslik käsitlus on ilmumas Riigikogu Toimetistes; projekti raames tehtud uurimistöö on juba avaldatud või avaldamiseks esitatud järgmistes artiklites: Lember V. ja Kalvet, T. Riigihanked ja innovatsioon Eestis. Riigikogu Toimetised (esitatud). Lember, V; Kattel, R.; Kalvet. T. (ilmumas 2013). Public Procurement for Innovation Policies: Comparing International Practice. Teoses: Lember, V.; Kattel, R.; Kalvet, T. Public procurement for innovation policy: International perspectives. Springer. Lember, V; Kattel, R.; Kalvet. T. (ilmumas 2013). Theory and Practice of Public Procurement for Innovation. Teoses: Lember, V.; Kattel, R.; Kalvet, T. Public procurement for innovation policy: International perspectives. Springer. Lember V.; Kalvet, T. (ilmumas 2013). Public procurement for innovation and no policy policy: the case of Estonia. Teoses: Lember, V.; Kattel, R.; Kalvet, T. Public procurement for innovation policy: International perspectives. Springer. Kalvet, T. ja Lember, V. (2010). Risk Management in Public Procurement for Innovation: The Case of Nordic-Baltic Sea Cities. Innovation: The European Journal of Social Science Research, 23(3), 241-262. Kattel, R. ja Lember, V. 2010. Procurement as an Industrial Policy Tool An Option for Developing Countries? Journal of Public Procurement, 10 (3), 368-404. Uuringu valmimisele kaasaitamise eest kuuluvad tänusõnad kõigile intervjueerituile ja küsitletuile, samuti täname nii majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi kui ka rahandusministeeriumi abi eest andmete kogumisel ja uuringu ettevalmistamisel. Erilised tänusõnad kuuluvad Jonathan Broughile, Aleksandrs Cepilovsile, Rainer Kattelile, Eve Kislovile, Jelizaveta Krenjovale, Toomas Laignale, Mario Lambingule, Merilin Metsmaale, Andrew Rozeikile, Anton Sokolovile ja Elvira Uyarrale. 3
2. Uuringu taust ja probleem 2.1 Riigihanked ja innovatsioon Erinevate riikide kogemus näitab, et riigihangete (asjade, teenuste või tööde ostmine avaliku sektori organisatsioonide poolt) kaudu on võimalik ettevõtluskeskkonda kujundada ja suunata, sh edendada innovatsiooni (uue või oluliselt täiustatud toote, teenuse või protsessi juurutamine ettevõtte tasandil) (Overmeer ja Prakke 1978, Rothwell ja Zegveld 1981, Dalpe et al. 1992, Edquist et al. 2000, Fraunhofer 2005, Aschhoff ja Sofka 2009, Lember et al. 2011). Innovatsiooni toetatavad riigihanked (IRH) kui poliitikainstrument on võrdlemisi lai kontseptsioon, hõlmates endas erisuguseid tegevusi ning lähenemisi. See leiab aset kui riigihange suudab mõjutada tehnoloogilise muutuse suunda (st soodustatakse ühe tehnoloogilise lahenduse arengut teiste alternatiivide hulgast) ja/või määra (nt suurenevad investeeringuid teadus- ja arendustegevusse, rakendatakse uut oskusteavet) (Hommen ja Rolfstam 2009). Kuigi esimesed kontseptuaalsed käsitlused IRH kohta ilmusid juba 1970. aastatel, siis on just viimane kümnend olnud IRH uue tõusu tähiseks maailmas. Kõige laiemas mõistes tuleneb IRH olulisus sellest, et läbi nõudliku ülesandepüstituse on võimalik motiveerida tarnijaid tõstma oma innovatsioonialast võimekust ja oskuseid, mõjutada tehnoloogia arengut, kus turusignaalid on nõrgad, luua ja kaitsta tärkavaid tööstusharusid, eriti kiirendades tehnoloogilise tsükli alguses olevate lahenduste arendamist ja turuletoomist, ning seeläbi mitmekesistada majandustegevusi ning soodustada üldist majandusarengut (Overmeer ja Prakke 1978, Rothwell ja Zegveld 1981, Geroski 1990, Edquist ja Hommen 2000, Edler ja Georghiou 2007, Hommen ja Rolfstam 2009, Edler 2010). IRH võimaldab ka spetsiifiliste ja piirkonna jaoks oluliste tööstusharude või majandussektorite kompetentside ja oskuste teadlikku kasvatamist (Kattel ja Lember 2010). IRH idee põhineb suuresti sellel, et avalik sektor, olles aktiivne osaline turul ning omades suurt ostujõudu, on võimeline läbi nõudluse kujundama turuosaliste käitumist. 4
Erinevalt nn tavalisest riigihankest kus avalik sektor ostab juba toimivaid valmislahendusi ning mille tarnimine ei eelda turuosalistelt täiendavat teadus- ja/või arendustööd on IRH üheks fookuseks seega innovaatiliste lahenduste ellukutsumine. Siiski ei piirdu IRH idee ja roll pelgalt uute lahenduste tellimisega. Lisaks tuleb riigihangete rolli mõista ka seotuna protsessi-innovatsiooniga, kus mõjutatakse tarnijate oskuseid teaduslike ja tehniliste teadmiste rakendamiseks või organisatsioonilist oskusteavet. Avaliku sektori riigihange võib olla suunatud maailma mastaabis innovaatiliste toodete ja teenuste arendamisele ning vastava turu käivitamisele. Ajalooliselt seostataksegi IRHd kõige enam uute ja radikaalsete tehnoloogiate (Internet, GPS, mobiilside) tekke ja levikuga. Samaväärselt oluline on siiski ka IRH roll järk-järguliste innovatsioonide taganttõukajana (vt Edquist ja Zabala-Iturriagagoitia 2012, Hommen ja Rolfstam 2009). Otsese riigihanke juures on avalik sektor peamine hangitava toote, teenuse või süsteemi lõppkasutaja. Kooperatiivse hanke korral ostab avalik sektor mõne konkreetse toote või teenuse koostöös erasektoriga ning mõlemad osapooled ka kasutavad hangitud lahendusi. Katalüütilise hanke korral avalik sektor kas algatab või on muul moel hankes osaline, kuid teenust või kaupa tarbitakse eratarbijate poolt. (ibid.) IRHga on tihedalt seotud ka eel-kommertsiaalsed riigihanked (pre-commercial procurement), kus hangitakse kindlaksmääratud teadus-arendustöö tulemusi kuni prototüüpide valmistamise ja katsetamiseni. Eel-kommertsiaalseid riigihankeid võib vaadelda kui iseseisvat poliitikainstrumenti või kui IRH eelnevat etappi, kus selleks, et, tagada tehnoloogiliste ja finantsiliste riskide võimalikult laialdane maandamine, püütakse teadus-arendustegevusega tegelevaid ettevõtteid ja organisatsioone mõjutada avaliku sektori jaoks oluliste lahenduste väljatöötamist juba võimalikult varases tehnoloogia arengustaadiumis. (vt ülevaadet ECWG 2006) 2.2 Riigihangete poliitikate areng Erinevad Euroopa Liidu liikmesriigid (eriti Ühendkuningriigid, Holland, Taani, Soome) kui ka Euroopa Komisjon on olnud viimase kümnendi ühed aktiivsemad IRH poliitikakujundajad. Samasuguseid tendentse võib täna jätkuvalt märgata Ameerika 5
Ühendriikides, aga ka Austraalias, Hiinas, Brasiilias jm. Ajalooliselt võib eristada nelja suuremat IRH poliitikate tüüpi (Lember et al. 2013a): IRH kui tehnoloogiapoliitika (ajalooliselt olulisim, sh Jaapan, Põhjamaad, USA), IRH kui teadus-arenduspoliitika (USA), üldine IRH poliitika (Euroopa Liit, Hiina) ja teadlik mittesekkumise poliitika (Eesti, Hong- Kong). Riikide poliitikad IRH osas varieeruvad kaudsetest ja üldistest meetoditest (nt konkurentsi arendamine riigihangetel innovatsiooni soodustamiseks) kuni aastaid kestvate tehnoloogiaplatvormide arendamiseni, mis seostavad omavahel T&A-tööde hankimise ja IRH. Üldine IRH poliitika on viimase aja nähtus ning selle esilekerkimine on mõneti vastuolus viimase kolmekümne aasta jooksul prevaleerinud riigihangete poliitika põhimõtetega. Nii tänane Maailma Kaubandusorganisatsiooni riigihangete leping kui ka Euroopa Liidu riigihangete poliitika rõhub eelkõige vabakaubandusele ja hinnamehhanismide tõrgeteta toimimisele kui peamisele majandusarengu mootorile ning toetub eeldusele, et teadmised ja informatsioon, mille ebaühtlane levik on suuresti innovatsioonipoliitikate olemasolu põhjuseks, on turuosalistele alati vabalt kättesaadavad (vt nt Arrowsmith 2003, Evenett ja Hoekman 2005). Sellest johtuvalt on eelpool mainitud organisatsiooni liikmesriikide, sh Eesti, riigihangete poliitika peamine rõhk suunatud ausa mänguväljaku loomisele läbi läbipaistvuse, võrdse kohtlemise ja avatud konkurentsi printsiipide järgimise ning mis peaaegu automaatselt käsitlevad igasuguseid kõrvaleesmärkide soosimist nagu sotsiaalne või majanduslik areng kui sammu diskrimineerimise soodustamise suunas, mis õõnestab vabakaubandust ega lase turul pakkuda tooteid ja teenuseid õigel hinnatasemel. Tänapäevane innovatsioonipoliitika näeb aga majandusmootorina mitte hinnasignaalidele toetuvat konkurentsi, vaid innovatsioonil põhinevat konkurentsi ehk näeb olulisena olemasolevate ja uute teadmiste tekke ja leviku tagamist, mis omakorda tähendab teadlikku hinnasignaalide moonutamist (vt nt Fageberg et al. 2007). 6
2.3 Riigihanked Eestis Euroopa Komisjoni andmetel moodustas 2010. aastal Eesti avaliku sektori kulutuste maht kaupadele, teenustele ja töödele 19,4% Eesti SKTst ehk 2,8 miljardit eurot. 1 Eesti riigihangete registri põhjal on vastavad näitajad 12,4% ja 1,8 miljardit eurot. 2 Eesti avaliku sektori peamised tellimused on seotud ehituse, tervishoiu ja transpordivahenditega, mis moodustavad (2007-2010 aastate keskmise põhjal) kokku 82% registreeritud hangete mahust ning 13% SKT-st. Peamised hankijad (mahtude järgi) on avaliku sektori osalusega eraõiguslikud isikud ning avalik-õiguslikud isikud (nt Haigekassa), milliste hanked moodustasid 2010.a. mahuliselt 42% kõikidest registrisse kantud riigihangetest. Keskvalitsuse osa moodustas 36% ning kohalike omavalitsusüksuste oma 17%. Tabel 1: Riigi tarbimine Eestis 2006-2010 (miljard EUR) 2006 2007 2008 2009 2010 2006-2010 keskmine Euroopa Statistikaamet 2.3 2.8 3.0 2.9 2.8 2.8 Eesti riigihangete register 1.4 1.2 1.6 4.2* 1.8 2.0 * Seda mõjutab suuremahuline haigekassa lepingute sõlmimine aastal 2009. Allikad: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/ docs/indicators2010_en.pdf, https://riigihanked.riik.ee/lr1/web/guest/index. Nii riigihangete üldiste indikaatorite kui ka institutsionaalase ülesehituse poolest on Eesti võrdlemisi sarnane teiste Euroopa Liidu liikmesriikidega. Samas iseloomustab Eesti riigihangete süsteemi väga de-tsentraliseeritud korraldus, ühtselt identifitseeritava ja professionaalse riigihangete ametnike grupi puudumine ning asjaolu, et riigihangete siseriiklikud piirmäärad on EL-i keskmisest 3,25-20 korda madalamad (vt lähemalt Lember ja Vaske 2008, Lember ja Kalvet 2013). 2.4 Riigihanked Eesti innovatsioonipoliitika instrumendina? Innovatsioonivõimekuse kasvatamine on täna Eesti ettevõtluspoliitika üks peamisi väljakutseid. Eesti majanduse areng on alates taasiseseisvumisest suuresti põhinenud otsestele välisinvesteeringutele, seda toetavale avatud ja stabiilse keskkonna arendamisele 1 Vt http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/indicators2010_en.pdf 2 Autorite arvutused, allikas: https://riigihanked.riik.ee/lr1/web/guest/index 7
ning Põhjamaade lähedusele. Samas on Eesti majanduses nii ekspordi kui ka hõive seisukohalt domineerivad traditsioonilised sektorid nagu transport, mööbel, pabertooted, millede lisandväärtus on aga madal. (Tiits et al. 2003, Drechsler et al. 2006, Tiits et al. 2008, Varblane et al. 2008, Kalvet ja Tiits 2013) Senine innovatsioonipoliitiline sekkumine, mis on olnud valdavalt pakkumispõhine (T&A infrastruktuuri arendamine, kompetentsikeskuste loomine, turupõhised investeerimistoetused jms) ei ole tänaseks kaasa toonud soovitud süsteemset mõju innovatsioonivõimekuste kasvus. Võrreldes arenenud riikidega ei ole olemasolev institutsionaalne keskkond suutnud panna ettevõtteid tegema piisavalt omavahelist koostööd, puudu on kvalifitseeritud oskustega tööjõust ning T&A investeeringute osakaal on väike (vt nt Reid 2003; Reid and Walendowski 2005; Polt et al. 2007, Christensen et al. 2012). Selle taustal on IRH tõstatunud kui üks potentsiaalseid poliitikameetmeid innovatsioonivõimekuste kasvatamiseks Eestis, seda enam, et Euroopa Liit on oma soovitustes väga tugevalt sinnapoole liikunud ning ka poliitikakujundajad on väljendanud huvi ja valmisolekut vastavaid meetmeid välja arendada ja rakendada. Samuti on eelnevad uuringud välja toonud, et taolisi hankeid võib leida Eesti lähiajaloost IKT sektori arengu mõjutajana (Kalvet et al. 2002, Högselius 2005, Kalvet 2012). 3. Uuringu eesmärk ja uurimismeetodid Käesolev uuring keskendus riigihangete ja innovatsiooni vahekorra analüüsimisele Eestis, tuginedes teoreetilise kirjanduse baasil väljatöötatud raamistikule, teiste riikide kogemuse analüüsile ning kogutud algupärasele empiirilisele materjalile. Eesti olukorda innovatsiooni toetavade riigihangete osas analüüsiti esmalt läbi Eesti teadus- ja arendustegevusega (T&A) tegelevate ettevõtete osaluse riigihangetel üldiselt (spetsiaalselt uuringu jaoks loodud T&A asutuste andmebaasi ja riigihangete registri baasil, perioodil 2007-2010). Tulenevalt IKT olulisest rollist majandusarengus, aga ka IKT sektori rollist Eesti T&A maastikul üldiselt ning vastavate hangete rohkusest (ja innovatsioonipotentsiaalist), keskenduti teises etapis põhjalikumalt IKT sektori arengule potentsiaalselt mõju avaldanud hangete analüüsile. Riigihangete registri alusel identifitseeriti võimalikke IRH-sid IKT valdkonnas ning seejärel viidi läbi intervjuud 9 olulisima ettevõtte ja 5 hankija esindajaga. Samuti intervjueeriti 4 valdkonna eksperti. 8
Uuringu kolmandas etapis viidi 2012. aasta esimeses pooles läbi küsitlus 2008-2010. a. riigihangete kaudu avaliku sektorile kaupu, tooteid või teenuseid tarninud ettevõtete hulgas. Küsitluse fookuseks oli riigihangete mõju innovatsioonile ettevõtetes nelja aasta jooksul ning ettevõtjate hinnangud seonduvatele barjääridele ning nende ületamise osas. Küsitlusel osales 535 ettevõtjat (koguvalim 4470). 4. Peamised uuringutulemused 1. Ettevõtjad ei näe riigihankeid innovatsiooni toetavatena Eestis ei ole riigihanked kui innovatsiooni toetav poliitikainstrument tänase päevani pälvinud erilist tähelepanu. Ka ettevõtjad ei tunneta, et innovatiivsete toodete ja teenuste pakkumine haakuks riigihangete süsteemi sisse ehitatud väärtushinnangutega. Nii nõustus väitega Pakkumusi hinnatakse reeglina hinnast, mitte kvaliteedist lähtuvalt 94% veebiküsitluse vastanuist. Tegemist on veebiküsitlusest välja tulnud selgeima järeldusega, mida toetasid ka intervjueeritud. Muu hulgas väideti, et Siiani osutub reeglina avaliku sektori hangetel määravaks hind, mitte parim pakkumine! Põhjus: avaliku sektori hanke korraldajal on nii lihtsam tulemit põhjendada, eriti valdkonnas mida ta ei tunne (või ei suvatse tunda) Senise käekirjaga riigihangete edasitoimetamine loob küll olukorrad, kus avalik sektor saab palju ja odavalt, kuid siinkohal kannatab üle üldine kvaliteet. Esines ka resoluutsemaid väiteid: Peamiselt takistab innovatsiooni olukord, kus hanke võitmiseks tuleb tööd teha alla omahinna. Aina rangemate seaduste tõttu teeb see äri riigi sektoriga mõtetuks. Pakkuda saab vaid ebakvaliteetset teenust ülejala tehes. See aga välistab edu erasektoris (halb maine kehva kvaliteedi tõttu ei võimaldaks siis enam üle turu keskmise taseme teenusehinna küsimist). 2. Kolmandiku ettevõtete innovatsiooniprotsessile on riigihanked avaldanud mõningast mõju Ehkki üle poole ettevõtjate jaoks puuduvad seosed viimase nelja aasta jooksul ettevõttes juurutatud innovatsiooni ning riigihangete või avaliku sektori lepingu täitmisest tulenevate ülesannete vahel, tuli mõnevõrra üllatuslikult välja, et ligikaudu kolmandik leidis mõningaid seoseid riigihangete ja innovatsiooniga teenuste valdkonnas. innovatsiooni vahel (joonis 1), eelkõige just 9
Ettevõtete osas, kes hindasid, et kõik nende seni juurutatud uuendused on pärit just tänu osalemisele riigihankel või tulenevalt avaliku sektori lepingu täitmisest, ei saa kaugeleulatuvad järeldusi teha nende väikese arvu tõttu. Neist ettevõtetest olid enamus mikroettevõtted 1-2 töötajaga. Oli ka ettevõtteid 30-80 töötajaga, mis tegutsesid erinevates teenustega seotud valdkondades nagu pesu ja keemiline puhastus, auru ja konditsioneeritud õhuga varustamine, elektriinstallatsiooni, sõitjatevedu merel ja rannavetes. Innovatsioon väljendub siinkohal eeldatavasti läbi tehnoloogiasiirde uue tehnoloogia rakendamises hankelepingu täitmisega seoses. Ligikaudu pooled ettevõtetest, kes leidsid, et riigihanked on mõjutanud positiivselt innovatsiooni, said sellest edaspidi teiste tellimuste näol kasu. Uuringust (nii küsitlusest kui ka intervjuudest) tuli välja, et riigihankelepingu täitmisega kaasnenud uuendused aitasid mõningatel juhtudel kasvatada käivet erasektori turul, kuigi tekitada või suurendada käivet eksport-turgudel pigem mitte. See on seotud asjaoluga, et teenuste eksport ongi keerulisem (võrreldes nt tooteinnovatsiooniga välisturgudele sisenemisega). Joonis 1: Mõeldes kõigile uuendustele, mida olete seni maininud, siis kas mõni neist on juurutatud tänu osalemisele riigihankel või tulenevalt avaliku sektori lepingu täitmisest? Jah, kõik 4% Ei, mitte ükski 59% Jah, mõni neist 37% Allikas: veebiküsitlus, n=389. 3. T&A ettevõtete osalus riigihangetel on tagasihoidlik Uuringu käigus koostati põhjalik andmebaas Eesti T&A-ga tegelevatest ettevõtetest avalike allikate baasil (sh võttes arvesse ettevõtete osalust EL-i T&A raamprogrammis, EAS-ist 10
grantide taotlemisel) ning analüüsiti nende ettevõtete osalemist riigihangetel. 551 identifitseeritud T&A-ge tegelevat ettevõtet ja asutust võitsid 2010.a. kokku 320 hanget, mis moodustas registreeritud riigihangete rahalisest mahust 0,5%. Intervjuude käigus üritasime aru saada, kas ja kuidas on riigihanked suunanud loova ja süstemaatilise töö, mille eesmärk on uute teadmiste saamine, kaasa arvatud inimest, kultuuri ja ühiskonda puudutavad teadmised, ning nende teadmiste rakendamine (mis on klassikaline T&A definitsioon), arengut. Erinevate andmete analüüsile tuginevalt saame järeldada, et isegi kui T&A asutused on osalenud riigihangetel, ei mõjuta see oluliselt T&A tegevust neis ettevõtetes. Viidati vaid mõningatele üksikutele hangetele, mille korral tekkis vajadus T&A ning T&A alaste koostöövõrgustike laiendamise järele. 4. Riigihanked on enim soodustanud innovatsiooni IKT valdkonnas Uuringuprojekti vältel kogutud empiiriline materjal võimaldab väita, et kui riigihanked mingis valdkonnas mõju innovatsioonile ettevõttes on avaldanud, siis on selleks IKT valdkond. Samas, intervjueeritud rõhutasid, et avaliku sektori poolne innovatsioonisõbralikkus (läbi riigihangete) on ajas vähenema hakanud. Rõhutati, et ajalooliselt 1990-ndatel on innovatsiooni edendavatel riigihangetel olnud suur tähtsus jõudmaks situatsiooni, kus Eesti e-valitsemine ning e-teenuste tase on väga kõrge (vt ka Kalvet 2012). Ning just olukord, kus riigihangete valdkonna seadusandlus oli välja kujunemata või IT valdkonna hangetele kehtisid erisätted, võimaldas taolisi hankeid läbi viia. Alates 2000-ndast aastast on aga institutsionaalne keskkond võimaldanud taolisi hankeid vähem läbi viia. 5. Riigihanke menetlusprotseduur ei avalda mõju innovatsioonitegevusele Ettevõtete vastustest ei joonistunud välja ühtegi selget mustrit, millised riigihanke menetlusprotseduurid soodustavad või takistavad innovatsiooni. Tegemist on üllatava tulemusega nii IRH kontseptuaalse käsitluse ning eeskätt just EL viimaste poliitikate valguses. Seda olukorda võib aga selgitada intervjuudel korduvalt välja toodud tõdemus, et sõltumata valitud menetlusprotseduurist, määrab praktikas hanketulemuse lõpuks ikkagi hind (sh nt võistleva dialoogi puhul). Seda kinnitasid ka küsitlustulemused. 11
6. Enim on hankepraktikatest mõjutanud innovatsiooni varajane suhtlemine Tulemuslepinguid nagu nt kasumi jaotamine tellija ja täitja vahel ei olnud kohanud 94% vastanuist ning mõningate teiste innovatsiooni soosivate hankepraktikatega innovatsiooninõuded pakkumistel, kogu elutsükli kuludega arvestamine, intellektuaalomandi õiguse sätestamine ei olnud samuti üle pooled vastanutest kokku puutunud. Enim on hankepraktikatest innovatsiooniprotsessidele ettevõtetes mõju avaldanud varajane mõlemapoolne suhtlemine hankijaga (46% leidis positiivse seose), samas kui enamus hankepraktikaid ei ole avaldanud mõju innovatsioonialastele tegevustele. 7. Riigihangete rõhumine hinnale ning hankija madal suutlikkus takistavad innovatsiooni Ettevõtjad on üldiselt üksmeelel (väidet oluliseks või väga oluliseks hinnanute määr 80% või kõrgem), selles osas, et hankijaid saab üldistavalt iseloomustada madala suutlikkusega ja suletusega suhtlemisele ning taotlusega riske vältida, mille tulemuseks on hinnapõhise konkurentsi rõhutamine riigihangetel (tabel 2). Tabel 2: Innovatsiooni takistavad aspektid riigihangetel Väga oluline Üldiselt oluline Ebaoluline takistus takistus Liigne rõhumine hinnale 77.9% 18.4% 3.2% Hankija madal suutlikkus (oskuslikkus) 58.8% 33.1% 5.4% Hankijapoolne riskide vältimine 46.5% 43.2% 7.9% Hankijatepoolse suhtlemise puudumine 48.3% 39.9% 8.8% Üldine nõudluse puudumine innovaatiliste lahenduste järele 41.2% 45.4% 7.3% Spetsifikatsioonid liialt piiravad 38.1% 46.8% 11.4% Alternatiivsete lahenduste (pakkumuste) mittelubamine 49.4% 34.5% 11.2% Vilets riskide juhtimine 37.7% 42.3% 15.8% Allikas: veebiküsitlus, n (avg)=318. Sama tuli välja kui palusime võrrelda avaliku sektori ning erasektori hankeid. Väitega Meie avaliku sektori kliendid on rohkem avatud uutele ideedele kui erasektori kliendid ei 12
nõustunud 62% vastanuist (n=346) ning väitega Meie avaliku sektori kliendid on meie erasektori klientidega võrreldes vähem riskialtid nõustus samalaadselt 61% vastanuist. Eelpooltoodud järeldusi toetasid ka intervjueeritud, ehkki IKT hangete osas ei oldud nii üksmeelsed hankija madala suutlikkuse osas pigem rõhutati, et see hankivate organisatsioonide suutlikkused on oluliselt erinevad. Tekkinud olukorda seletab mõneti avaliku sektori organisatsioonide esindajate poolt esile toodud probleemid: üldine riigihangete süsteem on väga korruptsiooni vältimise keskne, aastane riigieelarve periood surub peale lühikesed tähtajad, puudu on kvalifitseeritud töötajatest. Kõik eelnev on kaasa aidanud riskide vältimisest, mitte juhtimisest lähtuva riigihanke kultuuri arengule (eriti tuli esile seoses struktuurivahenditest rahastatavate projektidega). 5. Kokkuvõte ja järeldused Peamiste järeldustena saab välja tuua järgmist. 1. Kuigi IRH teema on tõstatatud mitmes valdkonna arengukavas (Teadmistepõhine Eesti 2007-2013 3 ; Eesti Infoühiskonna Arengukava 2013 4 ), siis tänasel päeval puudub Eestil selge IRH poliitika. Valitud on teadlik mittesekkumise tee ning üksikud algatused on olnud pigem organisatsioonide tasandil. Ettevõtjate tagasiside ning T&A asutuste osalus riigihangetel näitab aga kokkuvõttes, et praegusel kujul omavad riigihanked ettevõttetasandi innovatsioonile tagasihoidlikku mõju. 2. Peamised spetsiifilised takistused võib kokku võtta läbi nelja punkti: a. hinnast lähtuv praktika (nn hinnasõjad ), mis ei jäta ruumi innovatiivsetele lahendustele; 3 Eesti teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni strateegia 2007 2013 sätestab, et riigi kui katalüsaatori rolli tugevdamiseks [tuleb] mitmekesistada riigihangetel rakendatavaid otsustuskriteeriumeid ning toetada innovaatilisi tooteid ja teenuseid pakkuvate ettevõtete osavõttu riigihangetest. 4 2006-ndast aastast pärit Eesti Infoühiskonna arengukava 2013 tõdeb, et Riigi tellimused moodustavad arvestatava osa IKT sektori käibest ning targa tellijana saab riik lisaks oma vajaduste paremale rahuldamisele kaasa aidata ka konkurentsivõimeliste ning ka muudel turgudel pakutavate toodete ning teenuste väljakujunemisele. Avaliku sektori põhikriteeriumiks pakkumistel on madal hind, mistõttu erasektor ei ole motiveeritud parimaid lahendusi pakkuma. 13
b. olemasolevate riigihanke regulatsioonis sisalduvate võimaluste mittekasutamine, mis on viinud olukorrani, kus eelistatakse madalat ostuhinda projekti/lahenduse elutsükli hinnale ning avatud pakkumismenetlust võistlevale dialoogile jt protseduuridele, mis soosivad õppimist ja dialoogi; c. madal tehnoloogiline teadlikkus avalikus sektoris ning vähene turuga konsulteerimine ja koostöö riigihangete ettevalmistusfaasis; d. riigieelarve aastase tsükli mõju, mis viib ebareaalsete tähtaegade ja kiirustamiseni. 3. Mainitud probleeme võimendab ebaühtlane koolitussüsteem riigihangete valdkonnas, kus strateegiline vaade omab tagasihoidlikku kohta. 4. Kujunenud olukorda tuleb mõista mitte pelgalt riigihangete regulatsiooni, vaid ka üldise avaliku sektori institutsionaalse korralduse (nii regulatiivse, organisatsioonilise kui ka kultuurilise) kujunemise valguses, kus Eesti riigivalitsemine ja majanduspoliitika on lähtunud läbi kahe viimase aastakümne mittesekkumise ideest. Vastavalt sellele on välja kujunenud ka tänased poliitikavõimekused. Uue ja teadliku sekkumispoliitika väljatöötamine on aeganõudev ning selle teevad keeruliseks nii teadmatus IRH olemusest, skeptilisus nõudluspoolsete meetmete rakendamisel kui ka erasektori ja teiste valitsusväliste osapoolte nõrk roll poliitikate elluviimisel Eestis (loe: sisulise koostöö nõrkus). 5. IRH olukorda mõjutab ka Euroopa Liidu liikmelisus, nii läbi EL ühisturu ja riigihangete poliitika kui ka innovatsioonipoliitika. Esimesel juhul tähendab see seda, et Eesti on kohustatud järgima EL riigihangete regulatiivset raamisikku, mida ei ole võimalik iseseisvalt otseselt mõjutada ning mille tõlgendamisel eelistatakse riskide võtmise vältimist. Teisel juhul tähendab see seda, et Eesti senine innovatsioonipoliitika on olnud mõjutatud suuresti EL rahastusest ja soovitustest, mis aga on olnud senini selgelt pakkumispoolsete instrumentide keskne. 6. Väljaspool IKT valdkonda iseloomustab avalikku sektorit madal nõudlus uute tehnoloogiate arendamise järele (nt tervishoid, keskkond, vananemine, turvalisus), mis tingib vähese IRH rakendamise ning mis ei ole seotud riigihangete süsteemi kui sellisega. 14
Võimalikke edasisi arenguid Eestis võib lahti mõtestada läbi eelpool kirjeldatud nelja poliitikatüübi. 1. IRH saab osaks tehnoloogiapoliitikast. Antud variandi puhul muutuks riik teadlikuks tehnoloogia arendamise nõudjaks ja edendajaks valdkondades, kus riigil on suur ostujõud (nt tervishoid, sotsiaalhoolekanne, ehitus, IT) või kus nähakse potentsiaali klastrite ja võrgustike arendamisel (nt teadus- ja arenduskeskused erinevates valdkondades). See eeldaks ka teadlikku riigile kuuluvate ettevõtete ning avaõiguslike isikute (nt Haigekassa) kaasamist nõudluse suunajatena. See haakuks ka Euroopa Liidus hetkel aset leidva targa spetsialiseerumise edendamisega - rõhutatakse, et riigil on oluline arengut mõjutada valdkondades, kus on olemas teaduskompetents, ettevõtlussektor ning tegemist on sotsiaal-majanduslikult oluliste väljakutsetega. IRH rakendamine tundub Eesti kontekstis taolisel moel kõige tulemuslikum (ja ka realistlikum). 2. IRH saab osaks T&A poliitikast. See variant eeldaks spetsiaalsete T&A hankeprogrammide juurutamist (a la Small Business Innovation Research programmid nt USA-s, Hollandis ja Ühendkunigriikides), mida senini on Eestis teinud nt kaitseministeerium. See võimaldaks radikaalse innovatsiooni edendamist, kuid eeldaks lisaks tugevate sisemiste võimekuste arendamisele ka ühenduslülide loomist valdkondlike tehnoloogiahangetega. 3. IRH kujundatakse teadlikult kui horisontaalset ja kõikehõlmavat poliitikat. Selline lähenemine seaks keskmesse igapäevased riigihanked. Arvestades olemasolevat institutsionaalset keskkonda, nõuaks see pikaajalist strateegiat, mis ei keskenduks vaid üldise teadlikkuse ja oskuste parendamisele, vaid ka valdkondadevahelise koordineerimisvõimekuste arendamisele. 4. Jätkatakse senise poliitikaga ja midagi ei muudeta. Võib eeldada, et sellisel juhul jätkub ka praegune olukord, kus riigihanked omavad ettevõtete innovatsioonile vaid tagasihoidlikku mõju. Loomulikult saavad edasised arengud kombineerida eeltoodud erinevaid instrumente. Samas võib mõistlikuks pidada kahe paralleelse strateegia järgimist. Neist esimene oleks pikaajalise vaatega ning tegeleks eelkõige üldiste riigihangete-alaste võimekuste 15
arendamisega (vt p. 3). Teise strateegia kohaselt saaks riik sekkuda jõulisemalt juba lühemas perspektiivis (vt p. 1). Kasutatud kirjandus Arrowsmith, S. (2003). Government Procurement in the WTO. The Hague: Kluwer Law International. Aschhoff, B. ja Sofka, W. (2009) Innovation on demand - Can public procurement drive market success of innovations? Research Policy. 38 (8), 1235 1247. Christensen, T.A., Freireich, S., Kolar, J. ja Nybergh, P. (2012). Peer-Review of the Estonian Research and Innovation System Steady Progress towards Knowledge Society. Expert Group Report prepared for the European Research Area Committee. Dalpé, R., DeBresson, C. ja Xiaoping, H. (1992) The public sector as first user of innovations. Research Policy. 21 (3), 251 263. Drechsler, W., J., Backhaus, G., Burlamaqui, L., Chang, H.-J., Kalvet, T., Kattel, R., Kregel, J. ja Reinent, E.S. (2006) Creative Destruction Management in Central and Eastern Europe: Meeting the Challenges of the Techno-Economic Paradigm Shift raamatus T. Kalvet ja R. Kattel, toim., Creative Destruction Management: Meeting the Challenges of the Techno- Economic Paradigm Shift. Tallinn: PRAXIS Center for Policy Studies, pp. 15 30. Edler, J. (2010). Demand Oriented Innovation Policy raamatus Smits, R., Kuhlmann, S.. Shapira, P. (toim.) The Theory and Practice of Innovation Policy: An International Research Handbook. Cheltenham: Edward Elgar, 275-301. Evenett, S.J. ja Hoekman, B.M. (2005). Government procurement: market access, transparency, and multilateral trade rules. European Journal of Political Economy. 21 (1), 163 183. Fraunhofer. 2005. Innovation and Public Procurement: Review of Issues at Stake. Study for the European Commission (No ENTR/03/24). Fraunhofer Institute Systems and Innovation Research. Edler, J. ja L. Georghiou. (2007). Public Procurement and Innovation: Resurrecting the Demand Side. Research Policy. 36, 949-963. Edquist, C. ja L. Hommen. (2000). Public Technology Procurement and Innovation Theory raamatus C. Edquist, L. Hommen ja L. Tsipouri (toim). Public Technology Procurement and Innovation. Norwell: Kluwer Academic, 5-70. Edquist, C., L. Hommen ja L. Tsipouri (toim). 2000a. Public Technology Procurement and Innovation. Norwell: Kluwer Academic. ECWG (European Commission Expert Group). (2005). Public Procurement for Research and Innovation: Developing Procurement Practices Favourable to R&D and Innovation. 16
Edquist, C. ja Zabala-Iturriagagoitia, J.M. (2012). Public Procurement for Innovation (PPI) as Mission-oriented Innovation Policy. Research Policy (ilmumas) Fagerberg, J., Srholec, M. ja Knell, M. (2007). The Competitiveness of Nations: Why Some Countries Prosper While Others Fall Behind? World Development. 35 (10), 1595-1620. Geroski, P.A. (1990). Procurement Policy as a Tool of Industrial Policy. International Review of Applied Economics, 4(2), 182 198. Hommen, L. ja Rolfstam, M. (2009). Public Procurement and Innovation: Towards a Taxonomy. Journal of Public Procurement. 9(1), 17-56. Högselius, P. (2005). The Dynamics of Innovation in Eastern Europe: Lessons from Estonia. Cheltenham: Edward Elgar Publishing. Kalvet, T. (2012). Innovation: a factor explaining e-government success in Estonia. Electronic Government, 9(2, 2), 142-157. Kalvet, T.; Tiits, M. (ilmumas 2013). Estonian Innovation System and Global Innovation Networks raamatus Knell, M. (toim.). National Innovation Systems and Global Innovation Networks. Edward Elgar Publishing. Kalvet, T., Pihl, T., Tiits, M. (2002). Eesti IT sektori innovatsioonisüsteemi analüüs: kokkuvõte. Tartu: Sihtasutus Archimedes. Kattel, R. ja Lember, V. (2010) Public Procurement as an Industrial Policy Tool: An Option for Developing Countries? Journal of Public Procurement. 10(3), 368-404. Lember V. ja Kalvet, T. (ilmumas 2013). Public procurement for innovation and no policy policy: the case of Estonia. raamatus Lember, V.; Kattel, R.; Kalvet, T. (toim) Public procurement for innovation policy: International perspectives. Springer. Lember, V. ja Vaske, V. (2009). Public Procurement in Post-Transitional Context: The Case of Estonia raamatus K.V. Thai (toim.). International Handbook of Public Procurement. Boca Raton, FL: Taylor & Francis Group, 409-426. Lember, V., Kattel, R., Kalvet. T. (ilmumas 2013a). Public Procurement for Innovation Policies: Comparing International Practice raamatus Lember, V.; Kattel, R.; Kalvet, T. (toim) Public procurement for innovation policy: International perspectives. Springer. Lember, V; Kattel, R.; Kalvet. T. (ilmumas 2013b). Theory and Practice of Public Procurement for Innovation. raamatus Lember, V.; Kattel, R.; Kalvet, T. (toim) Public procurement for innovation policy: International perspectives. Springer. Lember, V., Kalvet, T. ja Kattel, R. (2011). Urban Competitiveness and Public Procurement for Innovation. Urban Studies. 48(7), 1373-1395. Overmeer, W. ja Prakke, F. (1978). Government Procurement Policies and Industrial Innovation, report for the Six Countries Programme on Government policies Towards Technological Innovation in Industries. Delft, The Netherlands: Strategic Surveys TNO. 17
Polt, W., Koch, P., Wolters, A. (2007). Evaluation of Estonian RTDI Policy Mix. Results of OMC Peer Review Report 2007. Country Report for Estonia. Innovation Studies 10. Tallinn: Ministry of Economic Affairs and Communications. Reid, A. (2003). Optimising the Design and Delivery of Innovation Policy in Estonia: an Evaluation of Policy Instruments for Intensifying Business Innovation. Innovation Studies 4. Tallinn: Ministry of Economic Affairs and Communications. Reid, A. ja Walendowski, J. (2005). Evaluation of the Design and Implementation of Estonian RTDI Policy: Implications for Policy Planning. Innovation Studies 6. Tallinn: Ministry of Economic Affairs and Communications. Rothwell, R. ja Zegveld, W. (1981). Industrial Innovation and Public Policy. Preparing for the 1980s and the 1990s. London: Frances Pinter. Tiits, M., Kattel, R., Kalvet, T. ja Kaarli, R. (2003). Competitiveness and Future Outlooks of the Estonian Economy. Tallinn: Research and Development Council. Tiits, M., Kattel, R., Kalvet, T. ja Tamm, D. (2008). Catching up, forging ahead or falling behind? Central and eastern European development in 1990 2005. Innovation: The European Journal of Social Science Research. 21 (1), 65 85. Varblane, U., Eamets, R., Haldma, T., Kaldaru, H., Masso, J., Mets, T., Paas, T., Reiljan, J., Sepp, J.; Türk, K.; Ukrainski, K.; Vadi, M.; Vissak, T. (2008). Eesti majanduse konkurentsivõime hetkeseis ja tulevikuväljavaated. Aruande lühiversioon. Tallinn: Eesti Arengufond 18