EUROOPA KOMISJON Brüssel, 29.6.2016 COM(2016) 430 final KOMISJONI ARUANNE NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE finantstagatiskokkuleppeid käsitleva direktiivi 2002/47/EÜ artikli 3 lõike 1 asjakohasuse kohta ET ET
1. SISSEJUHATUS Laenuvõtja annab laenuandjale tagatise, et vähendada võimalikult suures ulatuses laenuandja finantskahju riski juhul, kui laenuvõtja jätab oma kohustused täitmata. Finantskriisist saadik on tagatis muutunud järjest olulisemaks, sest turg nõuab rohkem tagatud rahastamist ja regulatiivseid nõudeid. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 6. juuni 2002. aasta direktiiviga 2002/47/EÜ finantstagatiskokkulepete kohta (edaspidi finantstagatiskokkulepete direktiiv ), mida on muudetud direktiiviga 2009/44/EÜ, on loodud ühtlustatud ELi õigusraamistik, mille abil seada ja täitmisele pöörata finantstagatiskokkuleppeid, st omandiõiguse üleminekul põhinevaid finantstagatiskokkuleppeid (mille puhul tagatise täielik omandiõigus antakse üle tagatise võtjale) või pandiõigusel põhinevaid finantstagatiskokkuleppeid (mille puhul tagatise võtja saab pandiõiguse, nt pandi või võlakohustuse). Alguses hõlmas finantstagatiskokkulepete direktiiv üksnes sularaha ja finantsinstrumente, mida kasutatakse tagatistena. Sellega tühistati vorminõuded, mille liikmesriigid olid kehtestanud finantstagatiskokkulepete või tagatise andmise suhtes, nt nõuded asjaomaste lepingudokumentide, registreerimise või muu teavitamise vormi kohta. Kuna selliste nõuete täitmata jätmise tagajärg oli sageli kehtetu tagatis või see, et seda ei saanud kolmandate isikute suhtes täitmisele pöörata, lihtsustas nende takistuste kõrvaldamine sularaha ja finantsinstrumentide liikumist ELis. Finantstagatiskokkulepete direktiivi muudeti 2009. aastal, et lisada tagatiste hulka krediidinõuded. Krediidinõue on finantstagatiskokkulepete direktiivis määratletud rahalise nõudena, mis tuleneb kokkuleppest, mille kohaselt krediidiasutus annab krediiti laenu vormis. Joonisel 1 on kujutatud krediidinõude tagatiseks andmist juhul, kui tagatise andja (B) annab võlgniku (A) vastu oleva krediidinõude üle tagatise võtjale (C). Keerukamad, kolmandat isikut (D) hõlmavad stsenaariumid tekivad siis, kui üht ja sama krediidinõuet antakse tagatiseks mitu korda (nt C annab nõude edasi) või kui pankrotihaldur kahtleb, kas nõue anti B varast nõuetekohaselt üle. Joonis 1. Õiguslikud seosed krediidinõuete andmisel tagatiseks A Krediidinõude VÕLGNIK (nt äriühing) D KOLMAS ISIK (nt mõni teine tagatise võtja või B pankrotihaldur) B Krediidinõude VÕLAUSALDAJA (pank) = TAGATISE ANDJA SEOS 2 finantstagatiskokkulepe, mille alusel esitatakse tagatiseks krediidinõue C TAGATISE VÕTJA (nt EKP) 2
2009. aastal läbi vaadatud finantstagatiskokkulepete direktiiv 1 ei võimalda liikmesriikidel nõuda, et krediidinõuetega seotud finantstagatiskokkulepete seadmine või kehtivus sõltuks mis tahes vorminõude täitmisest, nt registreerimisest või võlgniku teavitamisest. Selle eesmärk on tagada, et krediidinõudega seotud finantstagatiskokkulepet (joonisel 1 kujutatud seos 2) ei tunnistata kehtetuks põhjusel, et kokkulepet ei registreeritud avaliku sektori asutuses või võlgnikku ei teavitatud tagatiskokkuleppest. Ühtlasi annab see liikmesriikidele võimaluse 2 nõuda vorminõudeid, nt tagatisena kasutatava krediidinõude registreerimist või sellest teavitamist, seoses sõlmimise, prioriteetsuse, täitmisele pööratavuse või tõenduskõlblikkusega võlgnike (joonisel 1 kujutatud seos 3) või kolmandate isikute vastu (joonisel 1 kujutatud seos 4). 2009. aastal läbivaadatud direktiivi kohaselt pidi komisjon esitama Euroopa Parlamendile ja nõukogule aruande selle kohta, kas see liikmesriikidele antud võimalus on endiselt asjakohane 3. Käesolevas aruandes hinnatakse finantstagatiskokkulepete direktiivi artikli 3 lõike 1 rakendamist, selle tulemusi ja direktiivi muutmise vajadust. 2. EESMÄRGID JA MEETODID Aruande keskmes on läbivaadatud finantstagatiskokkulepete direktiivi artikli 3 lõike 1 rakendamine. Aruandes analüüsitakse, kas direktiiv toimib krediidinõuete tagatiseks andmisel nõutavate vorminõuete seisukohast tulemuslikult ja tõhusalt. Et aruannet koostada, saatis komisjon liikmesriikidele, EKP-le ja Euroopa Majanduspiirkonna riikidele küsimustiku finantstagatiskokkulepete direktiivi artikli 3 lõike 1 rakendamise kohta. Küsimustikule vastas 25 liikmesriiki 4. Käesolev hinnang põhineb peamiselt sellel materjalil. Samuti võetakse aruandes arvesse vastuseid, mis laekusid kapitaliturgude liidu loomist käsitleva avaliku konsultatsiooni käigus 5. Liikmesriikide õiguse kohta on saadud taustteavet Euroopa Komisjoni jaoks korraldatud välisuuringust, milles käsitleti kolmandate isikute vastu oleva nõude loovutamise tulemuslikkust ja loovutatud nõude eesõigust teise isiku õiguse ees 6. 3. RAKENDAMINE JA TULEMUSED 3.1. Krediidinõuete majanduslik tähtsus Joonisel 2 on näha krediidinõuete kasutamise kasv eurosüsteemi krediidioperatsioonides. 2004. aastal moodustasid need 4 % kogutagatisest. 2015. aasta lõpuks oli nende osa kasvanud 21 %ni. Kõige kiirem oli kasv aastatel 2006 2007, mille põhjuseks võib lugeda eurosüsteemi otsust lisada krediidinõuded nende tagatiste nimekirja, mida aktsepteeritakse krediidioperatsioonides turukõlbmatute varade kategoorias alates 1 2 3 4 5 6 Finantstagatiskokkulepete direktiivi artikli 3 lõike 1 teise lõigu esimene lause. Finantstagatiskokkulepete direktiivi artikli 3 lõike 1 teise lõigu teine lause. Finantstagatiskokkulepete direktiivi artikli 3 lõike 1 kolmas lõik. Kreekalt, Poolalt, Slovakkialt ega EMP riikidelt vastust ei saadud. Avalikustamiseks nõusoleku andnud vastajate vastused küsimustikule asuvad aadressil http://ec.europa.eu/finance/financialmarkets/collateral/index_en.htm. http://ec.europa.eu/finance/consultations/2015/capital-markets-union/index_en.htm. Briti rahvusvahelise ja võrdleva õiguse instituudi (British Institute of International and Comparative Law, edaspidi BIICL ) uuring: http://ec.europa.eu/justice/civil/files/report_assignment_en.pdf. 3
1. jaanuarist 2007 7. Sellega kehtestati ühetaolised tingimused, sealhulgas kriteeriumid, mille alusel otsustada, kas krediidinõudeid võib sellistes operatsioonides tagatisena kasutada 8. Euroala liikmesriikide vastused kinnitavad, et nende keskpangad 9 aktsepteerivad üldiselt krediidinõudeid või et nende kasutamine tagatisena on tavapärane 10. Joonis 2. EKP andmed krediidinõuete kohta eurosüsteemi krediidioperatsioonides Miljardites eurodes pärast hindamist ja väärtuskärpeid; kuulõpu keskmine iga perioodi kohta Aasta Krediidinõuete kasutamine Kogutagatis Krediidinõuete osakaal kasutatud kogutagatises 2004 33,5 817 4 % 2005 35,4 900 4 % 2006 36,3 959 4 % 2007 109,3 1 148 10 % 2008 190,1 1 579 12 % 2009 294,8 2 035 14 % 2010 358,5 2 010 18 % 2011 418,7 1 824 23 % 2012 633,4 2 457 26 % 2013 439,4 2 348 19 % 2014 372,8 1 949 19 % 2015 368,2 1 737 21 % Allikas: https://www.ecb.europa.eu/paym/coll/charts/html/index.en.html. Märkus. Aastate 2004 2011 krediidinõuete näitajad on turukõlbmatute varade koondandmed (enne 2012. aastat ei peetud krediidinõuete kohta eraldi arvestust. Need kajastavad turukõlbmatute varade kategooriasse kuuluvat koguvara, ülejäänud on tähtajalised ja sularahahoiused). Euroalast väljaspool valitseb erinev olukord ja andmeid on vähe. Näib, et euroalavälistes riikides aktsepteeritakse krediidinõudeid tagatisena harva. Tšehhi Vabariik ja Leedu kinnitasid, et nende turul kasutatakse krediidinõudeid tagatisena. Bulgaaria ja Ungari väitsid, et neid ei kasutata ulatuslikult. Vaid Taani teatas, et nende keskpank aktsepteerib krediidinõudeid tagatisena. Muudest aruannetest selgub, et Inglise keskpank aktsepteerib krediidinõudeid, kuid piiratult 11. Turutingimuste ja üleilmsete õigusnormide muutuste tulemusena puutuvad krediidiasutused palju tagatisnõuetega kokku 12. Traditsiooniliselt on EL kasutanud pankade võimaldatavat rahastamist 13. 2013. aasta lõpu seisu andmed näitavad, et 7 8 9 10 K. Tamura, E. Tabakis, The use of credit claims as collateral for Eurosystem credit operations, EKP üldtoimetis nr 148, juuni 2013 [edaspidi Tamura ja Tabakis ]. Euroopa Keskpanga 19. detsembri 2014. aasta suunis (EL) 2015/510 eurosüsteemi rahapoliitika raamistiku rakendamise kohta (EKP/2014/60), artiklid 89 105 [edaspidi EKP ülddokumentatsioon ]. Belgia, Saksamaa, Soome, Itaalia, Iirimaa, Malta, Madalmaad, Portugal. Austria, Prantsusmaa. 11 11 Tamura ja Tabakis, lk 17 21, 25. 12 13 Tagatise kõlblikkus ja kättesaadavus. EKP eurovõlakirjade infrastruktuuri kontaktrühma [edaspidi EKP COGESI ] 2013. aasta juuli aruande Collateral eligibility requirements a comparative study across specific frameworks järelaruanne, juuli 2014, lk 18. Rohelisele raamatule Kapitaliturgude liidu loomine lisatud komisjoni talituste töödokument, SWD(2015) 13 (final), lk 11. 4
mittefinantsettevõtted täidavad pangalaenudega ligikaudu 15 % oma kõigist rahastamisvajadustest (võrreldes 10 %ga USAs 14 ). ELi krediidiasutustel on seega krediidinõudeid, mida võib asjakohasel juhul kasutada tagatisena. Hinnangute kohaselt ulatub euroala krediidinõuete maht ligi 4,4 triljoni euroni, st ühe kolmandikuni eurosüsteemi kõlblike turukõlblike varade koguväärtusest 15. See näitab finantstagatiskokkulepete direktiivi asjakohasust õiguskindluse suurendamisel, kui krediidinõuete kasutamine tagatisena on vajalik ja asjakohane. 3.2. Direktiivi 2009/44/EÜ rakendamine Direktiiv 2009/44/EÜ, millega muudetakse finantstagatiskokkulepete direktiivi, võeti vastu 6. mail 2009. Enamik liikmesriike rakendas selle 2011. aastal ja kõik võtsid selle üle 2012. aastal. Finantstagatiskokkulepete direktiivi suhtes kohaldatakse ka Euroopa Majanduspiirkonna lepingut 16 ning seda rakendavad Liechtenstein, Norra ja Island. 3.2.1. Artikli 3 lõikes 1 esitatud võimaluse rakendamine Halduskoormuse vähendamiseks ja turu tõhususe suurendamiseks takistatakse finantstagatiskokkulepete direktiivi artikli 3 lõikega 1 liikmesriikidel kehtestada tagatiskokkulepete suhtes vorminõudeid 17 ja muuta tagatise esitamine sõltuvaks vorminõude täitmisest. Vorminõude mõistet ei ole määratletud, kuid põhjendustes 18 on toodud näiteid. Artikli 1 lõikes 5 selgitatakse, et lisamist tagatise võtjale esitatavasse nõuete loendisse tuleks pidada tõendiks tagatise andmisest, mitte vorminõudeks. Vastustest, mida liikmesriigid küsimustikule esitasid, ilmneb neli probleemi. Esiteks, nagu on lubatud artikli 1 lõikega 5, nõuab mõni liikmesriik 19 krediidinõuete tagatisena kasutamise tõendamiseks selle lisamist tagatise võtjale esitatavasse nõuete loendisse. Teiseks tundub, et liikmesriigid tõlgendavad vorminõude olemust erinevalt. Enamik neist näib pidavat vorminõueteks tagatise andmisega seotud füüsilisi toiminguid, mis ei ole elektroonilises registris nõutavad, kuid mõned jätavad teatavad toimingud nende hulgast välja 20. Seepärast on keeruline otsustada, millised liikmesriigid on tegelikult kasutanud võimalust nõuda vorminõudeid seoses sõlmimise, prioriteetsuse, täitmisele pööratavuse või tõenduskõlblikkusega võlgnike (joonisel 1 kujutatud seos 3) või kolmandate isikute vastu (joonisel 1 kujutatud seos 4). 14 15 16 17 18 19 20 USA finantskontod, 2014. aasta II kvartal (föderaalreserv). Andmed, millele tuginesid Tamura ja Tabakis (joonis 1 lk 10), näitavad veelgi paremini, et krediidinõuded on stabiilse rahastamisallikana euroala majanduse jaoks olulised: euroalal moodustavad need 40 % võrreldes 10 %ga USAs. EKP COGESI, lk 9. Direktiiv 2009/44/EÜ inkorporeeriti EMP lepingusse ühiskomitee otsusega 50/2010. Finantstagatiskokkulepete direktiivi artikli 1 lõike 5 esimene ja neljas lõik. Vrd põhjendus 10. Bulgaaria, Tšehhi Vabariik, Taani, Eesti, Läti, Portugal (kui krediidinõuded esitatakse tagatisena keskpangale), Hispaania, Rumeenia, Sloveenia. Nt võlgniku teavitamine pandiõigusel põhinevate finantstagatiskokkulepete korral või krediidinõuet tõendavate dokumentide üleandmine tagatise võtjale. 5
Kolmandaks ei ole pooled liikmesriikidest 21 enda hinnangul seda võimalust kasutanudki. Nendes liikmesriikides ei pruugi võlgniku teavitamise vorminõue kehtida, kuid võlgniku kaitse eeskirju kohaldatakse edasi. Kui võlgnik ei ole finantstagatiskokkuleppest teadlik ja tasub krediidinõude, vabastatakse ta kohustusest 22. Sellised maksed võidakse tagatiseks antud nõude väärtusest maha arvata, mistõttu tagatise võtja jaoks tekib oht, et tagatis kaob. Seega võib võlgniku teavitamist pidada võlgniku vastu oleva nõude täitmisele pööratavuse ja/või tõendamise seisukohast nõutavaks, välja arvatud juhul, kui võlgniku kaitsest saab krediidilepingus loobuda 23. Neljandaks, pooled liikmesriikidest 24 kasutasid kõnealust võimalust. Kõikides liikmesriikides peale ühe on nõutud võlgniku teavitamine 25. Kuid liikmesriikide õiguses on selle tingimuse olemus sätestatud erinevalt. Bulgaaria, Belgia, 26 Eesti, Soome ja Portugal nõuavad ainsa kohustusliku vorminõudena võlgniku teavitamist. Ungari nõuab tõendavate dokumentide üleandmist tagatise võtjale. Teised liikmesriigid jätavad vastaspoolte otsustada, kas valida võlgniku teavitamine või muu vorminõue. Austria nõuab võlgniku teavitamist või sissekande tegemist tagatise andja dokumentidesse. Leedu ja Malta nõuavad võlgniku teavitamist või avaliku teate avaldamist ajalehes. Madalmaad nõuavad võlgniku teavitamist või registreerimist maksuameti mitteavalikus registris 27. Ka teavitamiskohustuse eesmärk võib olla erinev. Enamikus liikmesriikides võimaldab teavitamine pöörata tagatiskokkuleppe täitmisele krediidinõude võlgniku vastu (joonisel 1 kujutatud seos 3). Austrias, Bulgaarias, Soomes, Leedus, 28 Maltal ja Madalmaades muudab võlgniku teavitamine tagatiskokkuleppe täitmisele pööratavaks kolmandate isikute vastu (joonisel 1 kujutatud seos 4). Need liikmesriigid käsitlevad nõuet avalikustamistoiminguna, 29 mis tagab õiguskindluse, kõikide poolte õiguste kaitse 30 ja aitab võidelda pettusega (st tagatiskokkulepetega, mis tehti pärast maksejõuetusmenetluse alustamist tagasiulatuvalt teiste võlausaldajate petmiseks) 31. Mõnes jurisdiktsioonis määrab võlgniku teavitamine selle, kellel mitmest tagatise võtjast on eesõigus. Inglise, 32 Madalmaade, 33 Itaalia 34 ja Portugali 35 õiguse kohaselt antakse 21 21 Tšehhi Vabariik, Taani, Prantsusmaa, Iirimaa, Läti, Rumeenia, Sloveenia, Rootsi. Tundub, et siia rühma kuuluvad ka Eesti ja Saksamaa, kes ei vastanud 4. küsimusele. 22 Nt on see selgesõnaliselt sätestatud Tšehhi Vabariigis (Tšehhi tsiviilseadustiku 1 882), Saksamaal (Saksa tsiviilseadustiku 407), Eestis (Eesti asjaõigusseaduse 317), Hispaanias (Hispaania tsiviilseadustiku artikkel 1 526), Luksemburgis (Luksemburgi finantstagatiskokkulepete seaduse artikli 14 lõige 2), Rootsis (Rootsi lihtvekslite seaduse -d 10 ja 29) ja Poolas (Poola tsiviilseadustiku artikkel 512). 23 BIICL, lk 221; Saksa tsiviilseadustiku 404 jj ei ole kohustuslikud, st nendest eeskirjadest võib lepinguga loobuda. Teistes jurisdiktsioonides on see tõlgendamise küsimus. 23. aprilli 2008. aasta direktiiviga 2008/48/EÜ, mis käsitleb tarbijakrediidilepinguid, lubatakse võlgnikku (tarbijat) mitte teavitada, kuid teate puudumine ei või panna tarbijat halvemasse olukorda (artikkel 17, põhjendus 41). 24 Austria, Belgia, Bulgaaria, Soome, Ungari, Itaalia, Leedu, Malta, Madalmaad, Portugal, Ühendkuningriik. 25 Austria, Belgia, Bulgaaria, Horvaatia, Soome, Ungari, Itaalia, Leedu, Malta, Madalmaad, Portugal ja Küpros nõuavad registreerimist äriregistris. 26 Muude tagatise võtjate kui Belgia keskpank puhul. 27 Madalmaade vastus ja BIICL, lk 270. 28 Leedu tsiviilseadustiku artikkel 6.109. 29 Austria vastus. 30 Bulgaaria vastus. 31 Soome vastus. 32 Ühendkuningriigi vastus ja BIICL, lk 337, 344 345. 6
eesõigus omandiõiguse üleminekul põhinevale tagatiskokkuleppele, millest teatati võlgnikule esimesena. 3.2.2. Muud rakendusküsimused Liikmesriigid tõid välja kaks olukorda, kus võidakse nõuda erinevaid vorminõudeid. Viis liikmesriiki märkis, et vorminõuete suhtes kehtivad erieeskirjad, juhul kui krediidinõudeid kasutatakse keskpangale antava tagatisena. Belgias nõutakse võlgniku teavitamise asemel registreerimist, kui tagatise võtja on keskpank. Sellega pööratakse nõue täitmisele kolmandate isikute vastu ja antakse keskpangale eesõigus. Leedus on vaja Leedu keskpanga veebisaidil avaldada avalik teade, kui krediidinõuet kasutatakse tagatise andmiseks ELi keskpankadele. Sloveenia nõuab võlgniku teavitamist, et piirata võlgniku tasaarvestusõigusi, kui krediidinõuded antakse ELi keskpankadele. Seevastu Portugalis ja (ajutiselt) Itaalias krediidinõuete andmisel keskpangale registreerimist ega võlgniku teavitamist ei nõuta. Mõlemal juhul on keskpanga õigused ülimuslikud kõikide muude samade nõuetega seotud õiguste suhtes, isegi kui võlgnikule teatatakse nendest pärast tagatiskokkuleppe sõlmimist. Neli liikmesriiki teatas, et hüpoteegiga tagatud krediidinõuete kasutamisel tagatisena on nõutavad spetsiaalsed vorminõuded. Saksamaal tuleb peale hüpoteegiga tagatud krediidinõudega seotud omandiõiguse üleminekul põhineva finantstagatiskokkuleppe üle anda ka hüpoteegitunnistus või registreerida nõude üleminek kinnistusraamatus. Leedus peab hüpoteegiga tagatud nõude üleandmine olema registreeritud, et seda saaks kolmandate isikute vastu täitmisele pöörata. Portugalis peavad hüpoteegina vormistatud krediidinõudele seatud pandid olema registreeritud. Iiri keskpank nõuab krediidinõuete puhul, mis on eluasemehüpoteeki tagava (spetsiaalse) hüpoteegitagatisega lihtveksli kujul, et tagatiskokkulepped oleksid notariaalsed ja nende andmed registreeritud. 3.3. Tulemuslikkus Direktiiviga 2009/44/EÜ püüti hõlbustada krediidinõuete kasutamist tagatisena 36. Selles osas uuritakse, kas see eesmärk on saavutatud ja kas artikli 3 lõikes 1 sätestatud võimalus mõjutas tulemust. Direktiivi 2009/44/EÜ mõju krediidinõuete andmisel tagatiseks on kvantitatiivselt keeruline hinnata 37. Eurosüsteemi andmed (joonis 2) näitavad, et ajavahemikul 2011 2012, kui direktiivi 2009/44/EÜ rakendati kõikides liikmesriikides, kasvas krediidinõuete kasutamine tagatisena 23 %-lt 26 %ni tagatiste kogukasutusest. Ent aastatel 2012 2013 vähenes see 26 %-lt 19 %ni. Eurosüsteemi krediidioperatsioonides võis krediidinõuete kasutamist tagatisena mõjutada mitu tegurit. Direktiivi 2009/44/EÜ rakendamine langes kokku finantskriisi ja eurosüsteemi tagatiste raamistiku muudatustega. Krediidinõuete sagenenud kasutamist tagatisena eurosüsteemis võib seega seletada kasvanud nõudlusega keskpanga krediidi järele ja turuosaliste sooviga kasutada suhteliselt mittelikviidseid varasid, nt 33 34 35 36 37 BIICL, lk 272. Itaalia vastus. Portugali tsiviilseadustiku artikkel 584. Direktiivi 2009/44/EÜ põhjendus 6. Tamura ja Tabakis, lk 27, allmärkus 41. 7
krediidinõudeid, et hoida likviidsemad varad muude tehingute jaoks 38. Üksikud keskpangad tegid ka tehnilisi ja tehingutega seotud kohandusi. Näiteks Saksamaa ja Prantsusmaa keskpank (mõlema vastaspooltel on suures mahus tasumata krediidinõudeid) võtsid kasutusele automaatsed andmesideliidesed, mis võimaldavad krediidinõudeid tõhusalt tagatiseks anda 39. Viis liikmesriiki 40 ütles, et finantstagatiskokkulepete direktiiv toetas krediidinõuete tagatisena kasutamist. Selle kohta, kas artikli 3 lõikes 1 sätestatud võimalus vähendas või suurendas õiguslikku riski, antakse siiski erinevaid hinnanguid. Ühe seisukoha järgi on see võimalus õiguskindluse tagamiseks hädavajalik, sest vorminõuete puudumine muudab selle kindlakstegemise, kas krediidinõue esitati tagatisena või mitte, kulukaks ja mõnikord ka võimatuks 41. Teisest vaatenurgast suurendaks õiguskindlust liikmesriigiti lahknevate vorminõuete tühistamine 42. Rohelises raamatus Kapitaliturgude liidu loomine 43 küsiti, millised meetmed suurendaksid piiriülest tagatisvoogu. Konsulteerimise käigus vastas üks sidusrühmade esindaja, et krediidinõuete tagatisena kasutamise soodustamiseks on vaja loobuda kõikidest vorminõuetest, nt teavitamis- ja registreerimiskohustusest 44. Kahes vastuses toetati kollisiooninormide ühtlustamist, et parandada tagatise võtjate kaitset, andes neile võimaluse määrata kindlaks selliseid vorminõudeid reguleeriv õigus, mida on vaja järgida, et muuta krediidinõude tagatiseks andmine kolmandate isikute suhtes tulemuslikuks 45. EKP soovitas jätta kõrvale võlgniku tasaarvestusõiguse siis, kui tegemist on keskpankade puhul tagatiseks antavate krediidinõuetega, kuid see jääb väljapoole käesoleva aruande teemat. Üldiselt võib öelda, et finantstagatiskokkulepete direktiivi eesmärk hõlbustada krediidinõuete kasutamist on saavutatud. On tõendeid selle kohta, et krediidinõuete lisamine tagatiste ühtlustatud raamistikku on nende kasutamist teatud jurisdiktsioonides parandanud. Näiteks oli omandiõiguse üleminekul põhinevate finantstagatiskokkulepete kasutamine krediidinõuete puhul Hollandi õiguse kohaselt keelatud, 46 kuid finantstagatiskokkulepete direktiivi rakendamisega see muutus ja krediidinõudeid kasutatakse Madalmaades üha sagedamini. Finantstagatiskokkulepete direktiiviga tühistati ka tagatiskokkulepete seadmise või kehtivusega seotud vorminõuded. Õigupoolest kõrvaldati selliste kokkulepete kehtetuks tunnistamise oht, mis soodustab krediidinõuete andmist tagatiseks. Nagu rakendamise ülevaatest selgus, on krediidinõuete tagatisena kasutamise formaalsused ja võtted liikmesriikides endiselt erinevad. Ent isegi kui tagatisena kasutatava krediidinõude suhtes kohaldatakse jätkuvalt riigi vorminõudeid, toob nende täitmise korral sellise tagatise puhul kasu finantstagatiskokkulepete direktiiviga kehtestatud täitmisele pööramise lihtsus (nt saab tagatisena kasutatava krediidinõude 38 39 40 41 42 43 44 45 46 Tamura ja Tabakis, lk 13. Tamura ja Tabakis, lk 22. Taani, Madalmaad, Portugal ja Ühendkuningriik. Leedu, Belgia, Bulgaaria, Madalmaade ja Ühendkuningriigi vastused. Saksamaa vastus. COM(2015) 63 (final), lk 26, 27. küsimus. BNP Paribas' vastus 27. küsimusele. EKP vastus, lk 24; Hispaania riigikassa ja finantspoliitika peasekretariaadi vastus 27. küsimusele. BIICL, lk 281. 8
realiseerida müügi või omandamise ja tasaarvestamise teel ning vorminõudeid eelneva teatamise, ettenähtud realiseerimisviisi või mingi aja möödumise kohta ei kohaldata). Eesmärgi saavutamise ulatust arvesse võttes ei saa järeldada, et ELis oleks kõrvaldatud kõik krediidinõuete tagatisena kasutamist piiravad õiguslikud takistused. Eelkõige kaasneb kõnealuste tagatiste piiriülese kasutamisega endiselt õiguskindlusetus, sest riikide nõuded on erinevad ja kollisiooninorme ei ole lõplikult ELi tasandil ühtlustatud. Ehkki on olemas ühtlustatud kollisiooninormid õiguse kohta, mida kohaldatakse suhetes krediidinõude võlgniku ja võlausaldaja vahel (joonisel 1 kujutatud seos 1), tagatise andja ja võtja vahel (joonisel 1 kujutatud seos 2) ning tagatise võtja ja võlgniku vahel (joonisel 1 kujutatud seos 3), 47 määravad siiski liikmesriikides kehtivad kollisiooninormid kindlaks selle õiguse, mida kohaldatakse tulemuslikkuse suhtes, mis kaasneb krediidinõude esitamisega tagatiseks kolmandate isikute vastu, nt selle suhtes, milliseid vorminõuded on nõutavad, et tagada täitmisele pööramine teiste nõude esitajate vastu ja järjekoht sama krediidinõude mitmel edasiandmisel (joonisel 1 kujutatud seos 4) 48. Nii võib tagatise võtja eeldada, et tal on eesõigus, sest liikmesriigi A vorminõuded on täidetud, samal ajal kui kolmas isik tugineb liikmesriigi B vorminõuetele ja usub samuti, et tal on teise suhtes eesõigus. 3.4. Tõhusus Võttes arvesse krediidinõuete tagatisena kasutamise probleeme ja pangalaenude tähtsust reaalmajanduses, leiab komisjon, et finantstagatiskokkulepete direktiivi eesmärk on saavutatud kõikide asjaosaliste jaoks vähima kuluga. Püsivad vorminõuded toovad tagatise andja jaoks kaasa lisakulusid. Isegi kui võlgniku teavitamise kohustuse täitmine ei ole kulukas, võib nõue krediidiasutuse seisukohast kliendisuhteid kaudselt kahjustada. On tõendeid selle kohta, et teavitamiskohustus võib takistada pangalaenude kasutamist 49. See võib mõjutada pankade bilansis olevat kapitalikogust, mida ei kasutata majanduses tõhusamal viisil. Siiski ei tasu unustada alternatiivseid õiguslikke vahendeid, mis võimaldavad pankadel oma seisvat vara paremini kasutada, nt emiteerides krediidinõuetega tagatud väärtpabereid, ning seega saada vahendeid lisalaenudeks. Tagatise võtja seisukohast võib vorminõuete järgimine aidata vähendada kulusid, mis kaasnevad krediidinõuete tagatisena aktsepteerimisel tekkiva õigusliku riskiga. Erinevalt turukõlblikest väärtpaberitest kohandatakse krediidinõudeid tavaliselt vastavalt võlgniku vajadustele. Seega, kui tekib vajadus tagatist realiseerida, ei saa krediidinõudeid tavaliselt kiiresti sularahaks konverteerida, vaid selle asemel tuleb kõigepealt täita võlgniku vajadused. Seepärast on tagatise väärtuse määramisel otsustava tähtsusega see, kas krediidinõude saab võlgniku vastu täitmisele pöörata (joonisel 1 kujutatud seos 3). Selleks et tagada, et krediidinõue on võimalik vastaspoole kohustuste täitmata jätmise 47 48 49 17. juuni 2008. aasta määrus (EÜ) nr 593/2008 lepinguliste võlasuhete suhtes kohaldatava õiguse kohta ( Rooma I ). Rooma I määruse artiklis 14 määratletud nõudeõiguse ülemineku mõistet kohaldatakse kõikide finantstagatiskokkulepete direktiiviga reguleeritud finantstagatiskokkulepete suhtes, mille hulka kuuluvad otsene nõudeõiguse üleminek, nõudeõiguse üleminek tagatisena, samuti pandiõigused või muud nõuete tagatisõigused. BIICL lk 12 13 jj on kirjas, et liikmesriikide kollisiooninormides pakutakse seoses joonisel 1 kujutatud seose 4 suhtes kohaldatava õigusega erinevaid lahendusi. Saksamaa vastus. 9
korral kiiresti realiseerida, tuleb eurosüsteemi kõlblikkuskriteeriumide kohaselt võlgnikku igal juhul teavitada 50. Peale selle, et krediidinõuetel on piiratud likviidsus, erinevad need turukõlblikest väärtpaberitest ka selle poolest, et üldjuhul ei ole need elektroonilistele kontodele kantud, vaid neid tõendatakse üksnes krediidilepinguga. Seetõttu on suurem oht, et sama krediidinõuet võidakse tagatisena pakkuda kolmandale isikule. Teavitamiskohustuse mõte on see, et kui kehtib nõue teavitada võlgnikku tagatiskokkuleppest, võib temalt saada teavet tagatisena kasutatud krediidinõude olemasolu kohta 51. Mõnes jurisdiktsioonis kehtivad vorminõuete kohta rangemad eeskirjad, mis tähendab seda, et kui keskpank võtab krediidinõuded tagatiseks, 52 kaitsevad vorminõuded tagatise võtjat võimalike vaidluste eest kolmandate isikutega täitmisele pööratavuse ja eesõiguse üle (joonisel 1 kujutatud seos 4). Seega võib finantstagatiskokkulepete direktiiviga liikmesriikidele antud võimalus vorminõudeid säilitada olla tagatise võtjatele asjaomastes jurisdiktsioonides kasulik. Võlgniku puhul ei ole tavaliselt oluline, kas ta maksab laenu tagasi pangale või tagatise võtjale, seega tagatiskokkulepe tema seisundit põhimõtteliselt ei kahjusta. Siiski on vaja võlgnikku kaitsta ohu eest tasuda võlga kaks korda (algsele võlausaldajale ja tagatise võtjale kui ka nõude uuele omanikule). Selleks on mitu võimalust, nt vorminõuded seoses tagatiskokkuleppe seadmise või kehtivusega, aga ka sõlmimise, prioriteetsuse, täitmisele pööratavuse või tõenduskõlblikkusega võlgniku või kolmandate isikute vastu. Olemasolevad võimalused on sätestatud finantstagatiskokkulepete direktiivis. Kuna pangalaenud on mittefinantsettevõtete olulisim rahastamisallikas ELis, 53 avaldab head ühiskondlikku mõju see, et finantstagatiskokkulepete direktiiv ei ole mõjutanud eeskirju, mis vabastavad võlgniku kohustusest, kui ta tasub laenu algsele võlausaldajale ega ole tagatiskokkuleppest teadlik. Liikmesriikide jaoks vähendati selle võimalusega finantstagatiskokkulepete direktiivi rakendamise kulusid. Samuti ei ole märke sellest, et õiguslikud probleemid põhjustaksid liikmesriikidele lisakulusid, sest selle kohta ei esitatud mingeid tõendeid, nt artikli 3 lõike 1 ülevõtmisel riiklike õigusaktide kohaldamisega seotud kohtuotsuseid 54. Kokkuvõttes võib öelda, et finantstagatiskokkulepete direktiiv toimib tõhusalt vorminõuete puhul, mida nõutakse krediidinõuete andmisel tagatiseks riigisiseses keskkonnas. Tundub, et teatavad vorminõuded on põhjendatud. Kui kõik olukorraga seotud asjaolud on seotud sama jurisdiktsiooniga, ei ole nende täitmine keeruline. Piiriüleses kontekstis ei ole probleemiks mitte niivõrd erinevate vorminõuete olemasolu, kui raskused määratlemisel, millise riigi nõudeid kohaldada. Kolmandate isikute vastu täitmisele pööratavuse või prioriteetsuse tagamiseks (joonisel 1 kujutatud seos 4) nõutavate vorminõuete suhtes kohaldatava õiguse määratlemisega võivad kaasneda suured kulud 55. Ühtlustatud kollisiooninormide puudumise tõttu on rohkem ka neid 50 EKP ülddokumentatsiooni artikli 99 lõike 1 punkt b ja artikkel 103. 51 51 Tamura ja Tabakis, lk 20. 52 53 54 55 Punkt 3.2.2. EKP/komisjon: Survey on the access to finance of enterprises in the euro area, november 2014, lk 8, joonis 6. Vastused 2. küsimusele. BIICL, lk 57 58. Nõudeõiguse üleminekut hõlmavate piiriüleste tehingute õiguskulud võivad ulatuda mitmesaja tuhande naela või euroni. 10
materiaalõiguse norme, mida võidakse kohaldada krediidinõuete tagatiseks andmise suhtes, mistõttu eurosüsteemi kõlblikkuskriteeriume on raskem täita 56. 4. ARTIKLI 3 LÕIKE 1 ASJAKOHASUS Seoses finantstagatiskokkulepete direktiivi artikli 3 lõikega 1 võib kaaluda mitut poliitilist võimalust. Esiteks võib säilitada praeguse olukorra. Seda eelistavad selgelt kaksteist liikmesriiki, 57 kes väidavad, et loobumisklausel võimaldab huvisid mõistlikult tasakaalustada. Nad leiavad, et võlgniku ja kolmandate isikute kaitseks ning pettusega võitlemiseks on vaja riiklikke avalikustamisnõudeid vähemalt senikaua, kuni EL ei ole ühtlustanud kolmandate isikute mõju ja eesõigust. Nende arvates annab see võimaluse kõrvaldada riigi tasandil õiguslik risk, mis ohustab turgu krediidinõuete tõendamise korral. Selgelt oli näha vorminõuete puudumise pooldamist, et soodustada krediidinõuete andmist tagatiseks. Kui aga vorminõuetel ei ole kaalu, on õiguslikult eelistatav need tagatise võtja eesõiguse tagamiseks ette näha. Nõuete piiriülese üleandmise puhul võib see aga endiselt tekitada õiguskindlusetust. Seda saaks leevendada ühetaoliste kollisiooninormidega, mis on seotud kolmandate isikute vastu oleva krediidinõude tulemuslikkusega ja järjekohaga sama nõude mitme üleandmise korral. Teiseks võiks artikli 3 lõikes 1 nimetatud võimalusest loobuda. See kohustaks liikmesriike loobuma kõikidest tagatisena kasutatavaid krediidinõudeid käsitlevatest riiklikest õigusnormidest, millega nõutakse vorminõuete täitmist, nt registreerimist või võlgniku teavitamist. Seda toetab neli liikmesriiki, 58 kes väidavad, et sellest võimalusest loobumine looks ELi tasandil võrdsed võimalused ja tugevdaks õiguskindlust, soodustades krediidinõuete piiriülest kasutamist. Vastupidise seisukoha järgi tekitaks sellest võimalusest loobumine võlgnikele ja tagatise võtjatele riske, mida praegu maandatakse riiklike nõuetega. Kolmandaks võib mõelda finantstagatiskokkulepete direktiivi läbivaatamisele. See võib puudutada materiaalõiguse küsimuste ühtlustamist, nt vorminõudeid, mis on nõutavad seoses sõlmimise, prioriteetsuse, täitmisele pööratavuse või tõenduskõlblikkusega võlgniku või kolmandate isikute vastu, kui krediidinõudeid kasutatakse tagatisena, või keskpankade puhul tagatiseks antavate krediidinõuete korral tasaarvestusõiguse täieliku kõrvalejätmise tagamise asjakohasust. Läbivaatamise käigus võiks ühtlasi analüüsida finantstagatiskokkulepete direktiivi puudusi seoses muud liiki tagatistega, mida nimetasid kapitaliturgude liidu teemalisel avalikul konsultatsioonil osalenud 59. 5. JÄRELDUS ELi tasandi meetmed peavad olema kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega. Vorminõuded võivad täita kasulikku eesmärki ja täielik loobumine neist ei ole seega 56 57 58 59 EKP ülddokumentatsiooni artiklis 97 nõutakse, et järgmiste isikute suhtes ei kohaldataks rohkem kui kaht õigusakti: i) vastaspool; b) võlausaldaja; c) võlgnik; d) garant (kui see on asjakohane); e) krediidinõude leping; f) mobiliseerimise leping. Austria, Belgia, Bulgaaria, Eesti, Soome, Horvaatia, Leedu, Madalmaad, Portugal, Rootsi, Sloveenia ja Ühendkuningriik. Saksamaa, Prantsusmaa, Läti, Rumeenia. SEC(2015) 184 (final), lk 57. 11
asjakohane. Kui jätta vorminõuete üle otsustamine liikmesriikidele, tekitab see probleeme piiriüleste tehingute puhul, teisalt võib nõuete ühtlustamine riivata liikmesriigi õiguse muid omavahel seotud norme. Igasuguse ühtlustamise puhul tuleb kulusid ja eeliseid omavahel väga hoolikalt võrrelda ning ühtlustamist tuleks kaaluda üksnes laiema reformi osana pärast finantstagatiskokkulepete direktiivi põhjalikku hindamist. Seda arvestades näib finantstagatiskokkulepete direktiivi artikli 3 lõige 1 olevat endiselt asjakohane. Nagu teatatud kapitaliturgude liidu loomise tegevuskavas, on komisjon algatanud põhjaliku läbivaatamise, mis käsitleb seda, kuidas edeneb piiriülese kliiringu ja arvelduse tõkete eemaldamine eesmärgiga parandada muu hulgas õiguskindlust tagatiste piiriülesel andmisel. Seepärast on komisjon loonud järelejäänud tõkete kindlakstegemiseks eksperdirühma Euroopa kauplemisjärgse foorumi. Lisaks jätkab komisjon 2017. aastaks varem alustatud sihipärast tööd väärtpaberite omandiõigusega seotud ebakindluse vähendamiseks ja teeb ühtsete eeskirjade ettepaneku, et õiguskindlust tagades kindlaks määrata, millist riiklikku õigusnormi kohaldatakse kolmandate isikute mõju kohta nõuete üleandmisel 60. See aitab saavutada suuremat õiguskindlust ka juhtudel, kui krediidinõuded antakse tagatiseks piiriüleselt, ja kõrvaldada praeguses olukorras esinevad puudused. 60 COM(2015) 468 (final), lk 23. 12