Euroopa Regionaalarengu Fond fondi projekti 2014-2020.11.01.16-0011 ELA 099 PROJEKTIAUDIT toetuse saaja: Eesti Lairiba Arenduse Sihtasutus rakendusüksus: Riigi Infosüsteemi Amet Lõpparuanne ERF-274/2018 30.07.2018
KOKKUVÕTE AUDITI TULEMUSTEST Auditi tulemus: Auditi töörühm jõudis auditi toimingute läbiviimise tulemusena järeldusele, et toetuse saaja tegevus projekti rakendamisel on olulises osas 1 vastavuses kehtivate õigusaktidega, välja arvatud allpool toodud juhul. Märge struktuuritoetuse registris 2 : märkustega, väheolulised tähelepanekud. Väheolulised tähelepanekud toetuse saajale ja rakendusüksusele: Väheoluline tähelepanek 4.1 - Kvalifitseerimistingimused on piiravad ning hanke eesmärgi saavutamine mõistliku hinnaga ei ole piisavalt tagatud. Projektiaudit on läbi viidud vastavuses rahvusvaheliste siseauditeerimise kutsetegevuse standarditega. Projektiauditi lõpparuanne avalikustatakse Rahandusministeeriumi koduleheküljel. Täname auditeeritavat auditi läbiviimise ajal osutatud kaasabi, vastutulelikkuse ja koostöö eest. 1 Auditi töörühm on teostanud auditi toimingud asjatundlikult ja nõutava ametialase hoolsusega. Auditi tulemusena antakse auditeeritud objekti kohta põhjendatud kindlustunne, võttes arvesse võimalikku auditi riski, et isegi suhteliselt olulised ebatäpsused võivad jääda avastamata. 2 Olulised tähelepanekud on leiud, mis omavad või võivad omada finantsmõju (st mitteabikõlblikud kulud). Väheolulised tähelepanekud on leiud, mis ei oma finantsmõju, kuid mille lahendamine aitab toetuse saajal vähendada riske projekti edukal elluviimisel. 2
A - OSA 1. Auditi objekt ja auditeeritud kulud 1.1 PROJEKTI ÜLDANDMED Rakenduskava Ühtekuuluvuspoliitika fondide rakenduskava 2014-2020 Prioriteetne suund 2014-2020.11 IKT teenuste taristu Meede 2014-2020.11.1.1 Telekommunikatsiooni taristu uuendamine ja uue rajamine Projekti number 2014-2020.11.01.16-0011 struktuuritoetuse registris (edaspidi SFOS) Projekti nimetus ELA 099 Toetuse saaja ja Eesti Lairiba Arenduse Sihtasutus partner(id): Priit Soom Taotluse rahuldamise otsuse (otsuse muutmise) number ja kuupäev Rakendusüksus Projekti kulude abikõlblikkuse periood 16.09.16 nr 1.1-2/16-133 Muutmine: 27.03.17 nr 1.1-2/17-039 Riigi Infosüsteemi Amet 01.01.2016-31.12.2017 1.2 AUDITI LÄBIVIIMISE INFO Alus Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse 11 lg 3 ning Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna struktuuritoetuse auditeerimise 2018. a tööplaan 3. Eesmärk Auditi läbiviija(d) Auditi läbiviimise aeg Hinnang struktuuritoetuse eesmärgipärasele ja õiguspärasele kasutamisele vastavalt Vabariigi Valitsuse 07.08.2014. a määruse nr 127 Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse andmise ja kasutamise auditeerimine 4 lõikele 1. Viktoria Koljagina, Ernst & Young Baltic AS (auditi juht ja auditi läbiviija); Keiu Rõa, Ernst & Young Baltic AS (auditi eest vastutav isik) Teet Tamme, Ernst & Young Baltic AS (kvaliteedikontrolli teostaja) 23.03.2018 30.07.2018 Kohapealsed toimingud 09-10.04.2018 Metoodika Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna Projektiauditi käsiraamat. 3 Tööplaan koostatakse lähtuvalt statistilise valimi moodustamise metoodikast, mille kohaselt on kõikidel projektidel võrdne võimalus valimisse sattuda. 3
Toimingud toetuse saaja juures Kohapealsete toimingute käigus projekti rakendamisega seotud isikute intervjueerimine ning järgneva analüüs ja hindamine: projekti tegelik teostamine, projekti rakendamist kajastav dokumentatsioon, kulude abikõlblikkus, projektiga seotud raamatupidamise korraldus, omafinantseeringu olemasolu, struktuurifondide sümboolika kasutamine. 1.3 AUDITEERITUD KULUD (auditi ulatus) Deklareeritud kulude 46255; 31.10.2017, 650 151,00 EUR aluseks olevad väljamaksed (väljamaksetaotluse SFOS nr, kuupäev, abikõlblik summa eurodes) Toetuse ja Toetus: 85% omafinantseeringu osakaal Omafinantseering: 15% abikõlblikest summadest (%) Valimi suurus (eurodes; % 650 151,00 EUR, 100% deklareeritud abikõlblikust summast) 4 Tuvastatud mitteabikõlblikud kulud (eurodes): 0,00 EUR Leitud vea määr (%) 5 0% 2. Piirangud Käesolev aruanne on koostatud sõltumatuse ja objektiivsuse põhimõtetest lähtudes. Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse 24 punkti 10 alusel on toetuse saaja kohustatud andma audiitori kasutusse tema nõutavad andmed ja dokumendid ning võimaldama audiitoril viibida projektiga seotud ruumides ja territooriumil. Eelnevast tulenevalt järeldavad audiitorid, et kõik auditi käigus esitatud andmed ning muu suuline ja kirjalik teave kajastavad projekti raames teostatud tegevusi korrektselt ja tegelikkusele vastavalt ning on piisavad projektidele hinnangu andmiseks. Täiendava, audiitoritele mitteesitatud / mitteteadaoleva informatsiooni korral oleksid audiitorite järeldused võinud olla teistsugused. 4 Kui ei auditeeritud valimi alusel, märgitakse valimi suuruseks väljamaksetaotluse summa eurodes ja auditeeritud kulude osakaaluks 100%. 5 Mitteabikõlblike kulude osakaal tegelikult auditeeritud kuludest (%). Kui auditeeriti valimi alusel, siis mitteabikõlblike kulude osakaal valimi mahust. 4
3. Järeltoimingud Toetuse saajal tuleb arvestada auditi aruande B-osas esitatud tähelepanekute ja soovitustega. Soovituste rakendamise osas teostab seiret ning viib läbi järeltoiminguid rakendusüksus. Järeltegevuste tulemustest annab rakendusüksus tagasisidet SFOS-i vahendusel. Auditeeriv asutus koondab korraldusasutuselt, sertifitseerimisasutuselt, rakendusasutuselt ja rakendusüksuselt saadud informatsiooni soovituste rakendamise kohta ning vajadusel küsib täiendavat informatsiooni. Vajadusel viiakse läbi järelaudit. 5
B-OSA AUDITI TULEMUSED 1. Struktuuritoetuse eesmärgipärane kasutamine Struktuuritoetust on kasutatud olulises osas otstarbekalt ja sihipäraselt, vastavalt projekti eesmärkidele ja rakendamise tingimustele. 2. Raamatupidamises kajastamine Auditi ulatuses olevad kulud vastavad olulises osas struktuuritoetuse saaja raamatupidamise andmetele. 3. Struktuuritoetuse maht ning ajastus Struktuuritoetuse andmine on toimunud olulises osas ettenähtud mahus ja õigeaegselt ning omafinantseering on tagatud. 4. Hangete läbiviimine Struktuuritoetuse saaja on hanked läbi viinud olulises osas vastavalt kehtivatele õigusaktidele, välja arvatud järgmisel juhul: Väheoluline 4.1 Kvalifitseerimistingimused on piiravad ning hanke eesmärgi saavutamine mõistliku hinnaga ei ole piisavalt tagatud Vastavalt Riigihangete seaduse 6 14 lg 1punktile 1: (1) Käesolevas seaduses sätestatud korda ei ole hankija kohustatud rakendama, kui: 1) ostetakse asju või tellitakse teenuseid või ehitustöid või antakse kontsessioon või korraldatakse ideekonkurss peamise eesmärgiga pakkuda või opereerida avalikkusele kättesaadavaid elektroonilise side võrke või pakkuda avalikkusele elektroonilise side teenust elektroonilise side seaduse tähenduses; / / Vastavalt Majandus- ja taristuministri määruse nr 37 7 13 punktile 1: Toetuse taotleja on kohustatud lisaks struktuuritoetuse seaduse 21 lõikes 2 toodule: 1) järgima projektiga seotud hangete läbiviimisel riigihangete seaduses kehtestatud üldpõhimõtteid; / / Vastavalt Riigihangete seaduse 3 punktidele 1-3: Riigihanke korraldamisel on hankija kohustatud järgima järgmisi põhimõtteid: 1) hankija peab kasutama rahalisi vahendeid säästlikult ja otstarbekalt ning saavutama riigihanke eesmärgi mõistliku hinnaga, tagades konkurentsi korral erinevate pakkumuste võrdlemise teel parima võimaliku hinna ja kvaliteedi suhte; 2) hankija peab tagama riigihanke läbipaistvuse ja kontrollitavuse; 6 Riigihangete seadus, redaktsiooni jõustumise kuupäev 02.04.2015. 7 Majandus- ja taristuministri 30.04.2015 määrus nr 37 Uue põlvkonna elektroonilise side baasvõrgu toetamise tingimused ja investeeringute kava koostamise kord 6
3) hankija peab kohtlema kõiki isikuid, kelle elu- või asukoht on Eestis, mõnes muus Euroopa Liidu liikmesriigis, muus Euroopa Majanduspiirkonna lepinguriigis või Maailma Kaubandusorganisatsiooni riigihankelepinguga (Government Procurement Agreement GPA) ühinenud riigis, võrdselt ja mittediskrimineerivalt ning jälgima, et kõik isikutele seatavad piirangud ja kriteeriumid oleksid riigihanke eesmärgi suhtes proportsionaalsed, asjakohased ja põhjendatud; / / Tähelepanek kehtib väljamaksetaotluse nr 46255 kohta. 1) Auditi toimingute käigus tuvastati, et hankedokumentides toodud kvalifitseerimistingimustes on nõutud: 4.2.7 Pakkuja on 2011-2014 aastal teostanud Eesti Vabariigi territooriumil vähemalt 5 (viis), rohkem kui 30 km pikkust, projekti, mille sihtotstarve on olnud mikrotorude (Microduct) süsteemil baseeruva elektroonilise sidevõrgu maakaabli trassi rajamine. Pakkuja peab olema nõuetekohaselt täitnud kõik sõlmitud hankeobjektile sarnased lepingud. Arvesse ei võeta selliseid projekte, mille esmane sihtotstarve ei olnud elektroonilise sidevõrgu maakaabli trassi rajamine, aga mille käigus rajati ka maakaablit (näiteks ei ole sobilik projekt tee-ehitus, mille käigus paigaldati ka sidekaableid); / / Selline tingimus võib olla piirav välismaiste pakkujate suhtes, mis ei ole täies ulatuses vastavuses Riigihangete seaduse 3 punktis 3 toodud nõuetega. 2) Toetuse saaja alustas hanke korraldamisega 15.09.2015, kutse lisada projekt investeeringu kavasse oli tehtud 04.07.2016. Kokku laekus antud projektile 2 hinnapakkumist. 04.11.2015 oli tehtud otsus parimate pakkumiste väljaselgitamise ja läbirääkimiste alustamise kohta. Läbirääkimisi võitjaga oli alustatud alles 30.06.2016, kuigi hinnapakkumine kehtis kuni 31.03.2016. Toetuse saaja palus edukaks tunnistatud pakkujal esitada uus hinnapakkumine kehtivusega 30.09.2016 vastavalt täiendatud lähteülesannetele. Lähteülesanne oli omakorda täiendatud vastavalt KOV-lt laekunud lisainformatsioonile. Toetuse saaja sai uue hinnapakkumise (sh uus ajakava ja uus hinnapakkumise kehtivus), mis on 43 196 EUR võrra kallim kui esialgne. Toetuse saaja ei küsinud hinnapakkumisi teistelt hankes osalenud ettevõtetelt. Allpool on kvalifitseerimise ja hindamise tulemused. Kui oletada, et punktid muutuvad ainult hinna muutuse tõttu, siis oleksid tulemused järgmised: Pakkuja Esialgne maksumus Punktid Punktid Kokku Uus maksumus Korrigeeritud punktid Korrigeeritud punktid kokku EUR EUR Corle OÜ 2 149 036 55,4 93,4 2 192 232 54,3 92,3 Eltel Networks AS 1 983 757 60 90,6 1 983 757 60 90,6 Vastavalt hanketingimustele oli tegemist läbirääkimistega hankega, kus jäetud võimalus hankemahtu täpsustada. Vastav kirjavahetus toetuse saaja ja pakkuja vahel on audiitorile esitatud. Audiitor tuvastas, et ka muutunud maksumuse korral oleks Corle OÜ pakkumus maksumuse hindamiskriteeriumite suhtes objektile ELA 099 osutunud soodsaimaks, kuid ebakorrektne oleks teised kriteeriumid jätta vaikimisi samaks. Õigem oleks küsida uued hinnapakkumised ka teistelt pakkujatelt, tagades konkurentsi korral erinevate pakkumuste võrdlemise teel parima võimaliku hinna ja kvaliteedi suhte. Seega audiitor on arvamusel, et antud tegevus ei vasta täies ulatuses osas RHS 3 lg punktides 1 ja 2 toodud nõuetele. Kuna RHS järgi ei ole hankija siiski kohustatud riigihangete seaduses sätestatud korda järgima, audiitorid finantsmõju eelpooltoodud puuduste osas välja ei too. Risk toetuse saajale: N/A. Soovitus toetuse saajale: Soovitame toetuse saajal järgida TAT-is ja STS-is RHS-i kohast riigihangete läbiviimise korda, et tulevikus sellist olukorda vältida, sealhulgas mitte seada pakkujatele liigselt piiravaid tingimusi; juhul kui hanke tingimused muutuvad, tuleks lasta kõigil pakkujatel oma pakkumust korrigeerida. Toetuse saaja kommentaar: 7
Eesti Lairiba Arenduse Sihtasutus (ELASA) on seisukohal, et esimene tähelepanek ei ole asjakohane nii õiguslikult kui sisuliselt. Auditis on õigesti välja toodud, et tulenevalt RHS 14 lg p1 ei peaks ELASA kõnealuse hanke puhul RHS nõudeid järgima. Seda täpsustatakse TAT-is, milles viidatakse küll vajadusele järgida RHS-i üldpõhimõtteid, kuid 24 p2 täpsustab järgib projektiga seotud hangete läbiviimisel riigihangete seadusega kehtestatud üldpõhimõtteid, eelkõige riigihangete seaduses 3 punkti 1 põhimõtet, et hankija peab kasutama rahalisi vahendeid säästlikult ja otstarbekalt ning saavutama riigihanke eesmärgi mõistliku hinnaga, tagades konkurentsi korral erinevate pakkumuste võrdlemise teel parima võimaliku hinna ja kvaliteedi suhte. Senine käsitlus TAT-i nõuetele projekti hangete osas on olnud, et protsess peab olema selge ning läbipaistev ja suunatud konkurentsi tagamisele ning parima hinna-kvaliteedi suhte saavutamisele. Vastav kvalifitseerimise nõue on ELASA hangetel olnud algusest peale (tänaseks 12 erinevat hanget), ning rohkete auditite käigus (sh Euroopa Kontrollikoda), milliste puhul alati vaadatakse hankedokumenti, ei ole selles osas kordagi etteheiteid ega soovitusi esitatud. Seega nõue on võimalik õiguslikult ning leidnud kinnitamist praktikas. Lisaks eelnevale, vaadates RHS 3 p3 sätestatut, peame taolise kogemuse nõuet kvalifitseerimistingimustes asjakohaseks ning, projekti eesmärgi ja tähtaegse elluviimise seisukohalt, põhjendatuks, mis seejuures ei välista teiste EL liikmesriikide ettevõtete osalemist hangetel. Kuivõrd taolise sidevõrgu rajamine hõlmab äärmiselt laia tegevuste ampluaad, mis on kahtluseta tööde teostamise asukoha spetsiifiline, siis vastav kogemus teisest riigist ei ole üks-ühele üle kantav. Isegi kui trassi füüsilisel ehitamisel võiks rääkida tööde teostamise kogemusest paepinnases ja soodes (mis ei pruugi samuti Eesti keskkonnaga võrreldav olla), siis kogu bürokraatia, erinevatest kooskõlastustest ja lubadest kuni maakasutusõiguste saamiseni, eeldab siiski konkreetset kogemust Eesti Vabariigis. Nõutud kogemust võib omada ka ettevõte, mis paikneb mõnes muus EL liikmesriigis, sest ettevõtte asukohale ei ole hankel piiranguid seatud. Teist tähelepanekut võib vaadelda kahest aspektist. Audiitor on õigesti välja toonud, et vastav maksumuse suurendamine mahu kasvust lähtuvalt on kooskõlas hanketingimustega, milline näeb ette võimaluse läbirääkimisteks ja hankemahu täpsustamiseks. Juhime tähelepanu, et seda võimalust kasutatakse pigem harva, ning reeglina teenib see kogu projekti eesmärki viia uue põlvkonna elektroonilise side baasvõrk vajalikesse piirkondadesse. Ehk kui mõni osapool on oma soovide edastamisel hiljaks jäänud, üritame võimalusel tema soove võrgu rajamisel arvesse võtta. Seejuures jälgib ELASA, et hinnamuutus ei ületaks proportsionaalselt hankel pakutud keskmist kilomeetri maksumust ning et hankel kujunenud paremusjärjestus ei muutuks. Nõustume, et kõikidelt pakkujatelt uue pakkumise küsimisel võib teoreetiliselt saavutada parema hinna, kuid taoline lähenemine on küsitav eetilises plaanis ning ei pruugi olla korrektne pakkujate võrdse kohtlemise seisukohalt. Auditis toodud juhtumil kallines maksumus 43 196 EUR, mis oli proportsioonis juurde tulnud mahu ja eelnevalt pakutud km hinnaga. Hanke maksumus on seejuures üle 2 miljoni euro. Küsides selle väikese muudatuse paelt kõikidelt uue pakkumise, saab teiseks jäänud ettevõte võimaluse oma pakkumist korrigeerida (olles juba kursis konkurendi maksumusega), mis võib tähendada senisele võitjale rohkem kui 2 miljoni eurosest lepingust ilma jäämist. See on eetiliselt küsitav, sest teoorias võiks marginaalsete muudatustega taolisi pakkumisi korduvalt küsida (seda juba hankija huvides), et olukorras, kus hankel osalejad kõikide pakkumisi teavad, survestada neid järjest madalamat hinda pakkuma. ELASA ei pea seda korrektseks. Soovituse rakendamise eest vastutav isik ja kuupäev toetuse saaja juures: N/A Audiitori täiendav kommentaar: Audiitori arvamusel, tähelepanek on asjakohane nii õiguslikult kui ka sisuliselt. Tähelepaneku olulisuse määraks on Väheoluline just selleks, et juhtida toetuse saaja tähelepanu asjaoludele, millega antud hetkel finantsmõju ei kaasne, kuid pole välistatud, et analoogsete puuduste ilmnemisel tekivad finantsmõjuga riskid. Risk rakendusüksusele: N/A. Soovitus rakendusüksusele: Soovitame RÜ-l täiendada oma kontrolliprotseduure saamaks kindlustunne, et tähelepanekus kirjeldatud puudust ei esine teistes projektides. Lisaks soovitame kaaluda TAT-i sõnastuse kohendamist selliselt, et RHS 3 ranget järgimist ei nõutaks hankijatelt, kellele kohaldub RHS erand, kuna see on põhjendamatult piirav tingimus. 8
Rakendusüksuse kommentaar: RÜ on lähtunud oma kontrollprotseduurides toetuse saaja poolt lepingute sõlmimiseks läbiviidud hankemenetluste kontrollimisel TAT-s toetuse saajale sätestatud kohustustest ( 24 lg 2 toetuse saaja järgib projektiga seotud hangete läbiviimisel riigihangete seadusega kehtestatud üldpõhimõtteid, eelkõige riigihangete seaduses 3 punkti 1 põhimõtet, et hankija peab kasutama rahalisi vahendeid säästlikult ja otstarbekalt ning saavutama riigihanke eesmärgi mõistliku hinnaga, tagades konkurentsi korral erinevate pakkumuste võrdlemise teel parima võimaliku hinna ja kvaliteedi suhte ) ja TAT-i seletuskirjas lahti seletatud tõlgendusest: Hanked peavad olema läbipaistvad ja kontrollitavad, hangete kohta informatsioon avalikustatud, pakkumuste avamine ja otsuste tegemine pädeva komisjoni poolt tehtud, otsuste põhjendatus ja läbipaistvus ning hankeprotsessi dokumenteeritud. RÜ on arvamusel et hetkel kehtivad protseduurid on sellised, et peaksid andma kindlustunde et TAT-s sätestatud toetuse saaja kohustuste täitmine on kontrollitud. TAT i muutmine ei ole rakendusüksuse, vaid rakendusasutuse pädevuses. Rakendusüksus kaalub ettepanku tegemist rakendusasutusele TAT-i muutmiseks selliselt, et sealt välja võtta toetuse saaja jaoks põhjendamatult piiravad tingimused ning jätta ainult need kohustused, mida senises praktikas on järgitud ja mille järgmist kontrollitud. Soovituse rakendamise eest vastutav isik ja kuupäev rakendusüksuses: Katrin Kivi, peaspetsialist. September-oktoober 2018 5. Riigiabi andmine Struktuuritoetuse saaja on toetuse kasutamisel järginud olulises osas riigiabi andmise reegleid. 6. Teavitamine ja avalikustamine Struktuuritoetuse saaja on toetuse kasutamisest teavitamisel ning avalikustamisel järginud olulises osas kehtivaid õigusakte. Kinnitame lõpparuande 9 leheküljel. Auditi eest vastutav isik: Auditi juht: Keiu Rõa Vanem-juhtivkonsultant Ernst & Young Baltic AS Viktoria Koljagina Vanemkonsultant Ernst & Young Baltic AS Tallinn, 30.07.2018. a. 9