LISA SAKSAMAA. järgmise dokumendi juurde: ELi korruptsioonivastase võitluse aruanne ---

EUROOPA KOMISJON Brüssel, 3.2.2014 COM(2014) 38 final ANNEX 5 LISA SAKSAMAA järgmise dokumendi juurde: ELi korruptsioonivastase võitluse aruanne --- ET ET

SAKSAMAA 1. SISSEJUHATUS PEAMISED ISEÄRASUSED JA TAUST Korruptsioonivastase võitluse raamistik Strateegiline lähenemine. Saksamaal peetakse korruptsioonivastases võitluses oluliseks nii korruptsiooni ennetamist kui ka tõkestamist. Saksamaa investeerib ennetusprogrammidesse, et ohjeldada kulutõhusalt korruptsiooni. Euroopa Nõukogu riikide korruptsioonivastane ühendus (GRECO) on tunnustanud Saksamaa avaliku sektori asutuste tööd korruptsiooni ennetamisel, sealhulgas korruptsiooni ennetamise suuniseid föderaalsetes haldusorganites 1. Avaliku sektori asutustes on üldiseks tavaks määrata korruptsiooni ennetamise kontaktisikud. Kingituste tegemine avalikus teenistuses on keelatud selgesõnaliste avaliku sektori eeskirjadega. Saksamaal on pikendatud eeskirjade, millega reguleeritakse kingituste ja meelehea saamist ning tegevuse avalikustamist, kehtivust viie aastani pärast teenistujate riigiteenistusest lahkumist 2. Avatud veebipõhise teabesüsteemiga (BundOnline2005) viidi föderaalsetesse haldusorganitesse sisse tsentraliseeritud elektroonilised hankemenetlused. Seaduste täitmist kontrollib riigikontroll (Bundesrechnungshof). Kuigi see ei ole veel üleriigiline tava, säilitab osa liidumaid registreid pakkujatest, kes on riigihankemenetlustest välja jäetud. Õigusraamistik. Saksamaa kriminaalõiguses ei ole täielikult reguleeritud valitud ametnike vastutus korruptsiooni korral ja teatavad teguviisid seoses korruptsiooniga erasektoris. Kuigi Saksamaa oli üks GRECO asutajaliikmetest ja allkirjastas 1999. aastal mõlemad Euroopa Nõukogu korruptsioonivastase võitluse konventsioonid, on ta üks vähestest Euroopa riikidest, kes ei ole nimetatud konventsioone ega ÜRO korruptsioonivastast konventsiooni (UNCAC) senini ratifitseerinud 3. Saksamaa uue föderaalvalitsuse erakonnad teatasid 2013. aasta koalitsioonilepingus, et nad muudavad valitud ametiisikutele altkäemaksu andmisega seonduvaid kriminaalsätteid, 4 mis võib aidata kaasa ka ÜRO korruptsioonivastase konventsiooni ratifitseerimisele. 2012. aasta novembris viis GRECO läbi hindamise, millest tulenevalt osutati erakondade rahastamisega seotud teatavatele probleemidele, mis vajavad täiendavat tähelepanu 5. Kuigi Saksamaa on rakendanud mitmeid GRECO soovitusi seoses läbipaistvuse ja sanktsioonidega, on mõned muud soovitused jäänud veel rakendamata. GRECO on tõstnud eraldi esile, et Saksamaa on pööranud vähe tähelepanu soovitustele avaldada operatiivselt valimiskampaaniate arvepidamisi, muuta läbipaistvamaks otseannetused erakonnaliikmetest parlamendiliikmetele ja kandidaatidele ning anda Bundestagile täiendavaid vahendeid 1 Kõige värskemad suunised pärinevad 1998. aastast ning need avaldati 2012. aastal pealkirjaga Empfehlungen zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltunghttp, //www.bmi.bund.de/shareddocs/downloads/de/themen/oed_verwaltung/korruption_sponsoring/empfehlungen_zur _richtline_korruptionspraevention_de.pdf? blob=publicationfile. 2 Transparency International (TI). Building Integrity and Reducing Corruption Risk in Defence Establishment: Ethics and business conduct in defence establishments the improvement of national standards, Ben Magahy ja Mark Pyman, 2009, lk 23, http://archive.ti-defence.org/publications/664-ethics-and-business-conduct-in-defence-establishments--theimprovement-of-national-standards. 3 Peamiselt seetõttu, et Saksamaa ei täida ametnike kriminaalvastutust käsitlevaid ÜRO korruptsioonivastase konventsiooni i eeskirju. 4 CDU/CSU/SPD Deutschlands Zukunft gestalten, lk 77, https://www.cdu.de/sites/default/files/media/dokumente/koalitionsvertrag.pdf, lk 152. 5 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/grecorc3%282012%2915_germany_interim_en.pdf. 2

erakondade rahastamise järelevalveks. Üldiselt hinnati kolmanda hindamisvooru soovituste täitmist valdavalt mitterahuldavaks. Sama hinnang anti ka 2013. aasta oktoobris 6. Institutsiooniline raamistik. Avaliku halduse asutuste tööd reguleeritakse üksikasjalike eeskirjadega. Terviklike käitumiseeskirjade eesmärk on ennetada korruptsiooni föderaaltasandil ja mitmetes liidumaades 7. Uuringute kohaselt rakendab 99 % küsitletud ametivõimudest nn nelja silma põhimõtet, mille kohaselt peavad olulised otsused saama kahe isiku heakskiidu; 80 % pädevatel asutustel on olemas korruptsioonivastased sise-eeskirjad; 74 % pädevatest asutustest teeb pistelist järelevalvet otsustusprotsessi üle valdkondades, kus korruptsioonioht on suurem; 62 % pädevatest asutustest on leidnud suure korruptsiooniohuga valdkondi ning 57 % on nimetanud korruptsioonivastase võitluse volinikke 8. Avaliku sektori töötajate seas on suhteliselt suur valmidus esitada kriminaalsüüdistusi korrumpeerunud kolleegide vastu 9. Mõned Saksamaa kohalikud omavalitsused on teistele eeskujuks oma kohalike heade tavadega avaliku sektori usaldusväärsuse edendamisel 10. Arvamusküsitlused Hinnangute uuringud. 2013. aastal korraldatud Eurobaromeetri korruptsioonialase eriuuringus osalenutest 92 % väitis, et korruptsioon ei mõjuta nende igapäevaelu (ELi keskmine on 70 %). Samas on 59 % vastanute arvates korruptsioon riigis laialt levinud (ELi keskmine on 76 %). Korruptsioonikogemus. 1 % vastanutest väitis, et viimase 12 kuu jooksul küsiti või eeldati neilt altkäemaksu (ELi keskmine on 4 %), samas kui 9 % vastanutest tundis isiklikult mõnda inimest, kes oli võtnud altkäemaksu (ELi keskmine on 12 %). Ettevõtluse uuringud. Kuigi 2013. aastal Saksamaal läbi viidud Eurobaromeetri uuringus osalejatest oli 50 % (ELi suuruselt kolmas osakaal) arvamusel, et altkäemaks ja võimu kuritarvitamine isiklikes huvides on eraettevõtluses levinud, ei pidanud enamik ettevõtete esindajaid korruptsiooni Saksamaal ettevõtlusega tegelemise juures probleemiks. Vaid 3 % vastanute sõnul oli neilt eeldatud altkäemaksu maksmist 11. Riigihangete valdkonnas 2013. aastal läbi viidud Eurobaromeetri ettevõtlusuuringus väitis 20 % vastanutest, kes olid osalenud riigihankemenetlustes viimase kolme aasta jooksul, et nad ei osutunud edukaks korruptsiooni tõttu (ELi keskmine on 32 %). Vastustest tuleb välja, et peaaegu kõiki riigihangetega seotud taunitavaid teguviise esineb vähem kui ELis keskmiselt. Saksamaa vastajad tõid välja teatavatele ettevõtetele soodsate tehniliste kirjelduste koostamise 48 %-l juhtudest (ELi keskmine on 57 %). 54 % vastanutest pidas hankes osalejate kartellikokkuleppeid laialt levinuks (ELi keskmine on 52 %). Huvide konflikte pakkumiste hindamisel nimetas 47 % vastanutest (ELi keskmine on 54 %) ning 43 % nimetas ebaselgeid valiku- ja hindamiskriteeriume (ELi keskmine on 51 %). Taustteave Õiguskaitse ja kohtusüsteem. Kohtusüsteemis on astutud kindlaid samme altkäemaksu ja muude sarnaste kuritegudega võitlemiseks. Politsei ja prokuratuur osalevad 6 GRECO RC-III (2013) 15E. 7 GRECO (2004) Teise hindamisvooru aruanne Saksamaa kohta, Strasbourg, lõiked 25 26. 8 Salvenmoser et al. Kriminalität im öffentlichen Sektor, 2010, PricewaterhouseCoopers, Frankfurt a.m., lk 41 42. 9 Salvenmoser et al. (2010), ibid., lk 32. 10 http://www.hamburg.de/contentblob/4104536/data/korruptionsbekaempfung-in-hamburg.pdf. 11 2013. aasta Eurobaromeetri kiiruuring 374. 3

ennetusprogrammides. Kuueteistkümnest liidumaast kaheksas on prokuratuurides olemas korruptsioonivastase võitluse eriüksused. Saksamaa on üks vähestest ELi liikmesriikidest, kus avaldatakse politseis registreeritud juhtumite ja algatatud kriminaaluurimiste ülevaatlikku statistikat, mida föderaalne kriminaalpolitsei (BKA) igal aastal koostab 12. 2011. aastal registreeriti BKA andmetel politseis 46 795 korruptsioonijuhtumit ning käimas oli 1528 uurimist; uurimiste arv oli võrreldes 2010. aastaga (1813 uurimist) langenud. Ühe hiljutise uuringu andmetel ei poolda 83 % Saksamaa kohtunikest ja prokuröridest justiitsministrite õigust prokuröre teatud juhtumites juhendada 13 ning 50 % nendest arvab, et see õigus tuleb tühistada 14. Riigiprokuratuurid peavad täitma täidesaatva võimu juhiseid, kuigi mõnes liidumaas on vastav minister avalikult teatanud, et ta ei kavatse anda juhiseid eraldi juhtumite kohta 15. Huvide konflikt ja varade avalikustamine. Saksamaa parlamendisaadikud ei ole kohustatud oma varasid deklareerima 16. Parlamendiliikmete lisasissetuleku suurus ja läbipaistvus on tõusnud viimase aja arutelude keskmesse. 2013. aastal võttis Bundestag vastu eeskirjad, mis kohustavad parlamendiliikmeid avaldama tulevikus rohkem üksikasju, nii et nad peavad vähemalt märkima ära kategooria, kuhu kõrvalisest tegevusest saadud sissetulek liigitub. Uued eeskirjad jõustusid uue parlamendikoosseisu ametiaja algusega 2013. aastal 17. Saksamaal ei ole kehtestatud poliitikutele ega kõrgematele riigiteenistujatele avalikust sektorist erasektorisse tööle suundumiseks üleminekuaega. Teabevabadus. 2005. aastal vastu võetud teabele juurdepääsu föderaalseaduse 18 reguleerimisala hõlmab föderaalseid haldusorganeid ja ameteid. Esimese liidumaana võttis teabevabaduse seaduse 1998. aastal vastu Brandenburg, siis 1999. aastal Berliin ja seejärel ka teised. Samas on teabevabaduse valdkond veel reguleerimata viies liidumaas kui Baden- Württemberg esitas vastava seaduseelnõu 2013. aastal, 19 siis neljal (Baierimaa, Hesse, Alam- Saksimaa 20 ja Saksimaa) liidumaal puuduvad avalikule teabele juurdepääsu reguleerivad õigusaktid. Eraldi tasub esile tõsta Hamburgi vastavaid õigusakte, kuna nendega kohustatakse veebis ennetavalt avaldama andmeid, dokumente ja lepinguid ilma kodaniku eelneva taotluseta 21. Rikkumistest teatamine. Kuigi juriidilised tagatised kaitsevad avaliku ja erasektori töötajaid omavolilise vallandamise eest, ei ole Saksamaal rikkumistest teatajate kaitse eraldi õiguslikult 12 BKA: Bundeslagebild 2011 (lk 6), http://www.bka.de/de/themenabisz/deliktsbereiche/korruption/korruption node.html? nnn=true. 13 Roland Rechtsreport (2014) Sonderbericht: das deutsche Rechts- und Justizsystem aus Sicht von Richtern und Staatsanwälten, lk 10, http://www.rolandkonzern.de/media/downloads/roland_rechtsreport_2014_sonderbericht_richter_und_staatsanwaelte.pdf. Aruanne põhineb 1770 Saksa kohtunikku ja prokuröri hõlmanud representatiivsel uuringul ning koostati koostöös Saksa kohtunike liiduga. 14 Roland Rechtsreport, lk 10, 16, 53. 15 Vt GRECO esimese hindamisringi aruanne, lõige 83 jj; Transparency International Germany (2012) Nationaler Integritätsbericht Deutschland 5. sammas / õiguskaitse; vt ka Nordrhein-Westfaleni justiitsministri avaldus juhiste mitteandmise kohta. 16 GRECO tõi välja, et ametiisikud ei ole kohustatud esitama tulu ega varasid kajastavaid deklaratsioone (v.a seoses maksude maksmise ja lisatööga), kuna selline nõue läheks vastuollu Saksa riigiõiguse ja andmekaitseõigusega. GRECO esimese hindamisvooru I hindamisaruanne (2001) 12E lõplik, lõige 97. 17 http://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2013/43074864_kw08_pa_geschaeftsordnung. 18 Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes. Informationsfreiheitsgesetz vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722), http://www.gesetze-im-internet.de/ifg/bjnr272200005.html. 19 http://informationsfreiheit.org/wp-content/uploads/2013/03/bw-ifg-fdp-15_3114_d.pdf. 20 Alam-Saksi valitsus on teatanud oma kavatsusest kohaldada teabevabaduse seadust, mis peaks vastama Hamburgi vastavale seadusele: SPD/BÜNDNIS90-DIE GRÜNEN (2013) Erneuerung und Zusammenhalt Koalitionsvereinbarung 2013 2018, lk 68, http://www.spdnds.de/content/362590.php. 21 Hamburgisches Transparenzgesetz, http://www.luewu.de/gvbl/2012/29.pdf. 4

reguleeritud. Bundestag on arutanud mitmeid seaduseelnõusid, kuid ühtegi õigusakti ei ole vastu võetud 22. Ühe uuringu andmetel kehtib 44 % föderaalse tasandi, 36 % liidumaa ja 23 % kohaliku või piirkondliku omavalitsuse asutuses oma rikkumistest teatamise süsteem vihjeliini, veebilehe või ombudsmani näol 23. Samuti on eraalgatusel loodud tehniline lahendus rikkumistest teatajate kaitsmiseks. Business Keeper Monitoring System, mida kasutavad näiteks Alam-Saksimaa avaliku sektori asutused, võimaldab anonüümseks jäädes teatada korruptsioonist elektroonilisel teel ning selle eesmärk on paljastada varakult ja mõjusalt ettevõtetes ja avaliku sektori asutustes ilmnenud ohte 24. Lobitöö läbipaistvus. Lobitöö ei ole Saksamaal seadusega reguleeritud. Lobitöötajate registreerimise või ametiisikute ja lobitöötajate vahelistest kontaktidest aruandmise kohustust ei ole sätestatud. Ühendused võivad vabatahtlikkuse alusel lisada end föderaalparlamendi vastavasse nimistusse 25. Praegu on registreerunud üle 2 000 organisatsiooni 26. Sarnased vabatahtlikud nimistud on ka Brandenburgis ja Rheinland-Pfalzis 27. Küll aga piirduvad nimistud vaid ühendustega ning eraldi ei registreerita iseseisvalt tegutsevaid lobitöötajaid, juriste, mõttekodasid ega vabaühendusi. 2. OLULISEMAD PROBLEEMID Ametnike kriminaalvastutus Saksamaa kriminaalseadustiku järgi paneb ametiisik altkäemaksu andes või võttes toime kuriteo. Samas ei ole parlamentide ja kohalike omavalitsuste liikmed kriminaalseadustiku määratluse järgi riigiteenistujad (Amtsträger) 28. Altkäemaksusätteid kohaldatakse teiste seas kõigile ametiisikutele, sealhulgas valitud ametnikele, nagu linnapead (kommunale Wahlbeamte). Samas ei loeta ametiisikuteks rahvaesindajaid (s.t assambleede liikmeid) ja neile kohaldatakse piiratud kriminaalvastutust (vastavalt kriminaalseadustiku paragrahvile 108e piirdub see häälte ostmise või müümisega). Rahvaesindajad 29 on Euroopa Parlamendi, liitvabariigi parlamendi või liidumaade parlamentide, kohalike omavalitsuste volikogude (seadusandjana toimivad) ja kohalike omavalitsuste liitude volikogude liikmed. Kohalike omavalitsuste volikogude valitud liikmeid (Gemeinderatsmitglieder) loetakse ametiisikuteks vaid administratiivülesannete täitmise raames ja mitte seadusandja rollis. Kriminaalseadustiku paragrahvi 108e (häälte ostmine ja müümine) kohaldatakse neile kui seadusandjatele. Sama põhimõtte kehtivust kohalike omavalitsuste volikogude suhtes on kinnitanud riigikontrolli praktika 30. Seega kuigi altkäemaksu võtmine ja andmine on kuritegu, piirdub valitud ametnike (assambleede liikmete) kriminaalvastutus häälte ostmise või müümisega ning passiivse või 22 Bundestagis arutusel olnud rikkumistest teatajate kaitsmist käsitlevad eelnõud: BT-Drs. 17/8567 ja BT- Drs. 17/9782. 23 Salvenmoser et al. PricewaterhouseCoopers, lk 43. 24 http://www.business-keeper.com/whistleblowing-compliance.html. 25 Vt Bundestagi kodukorra lisa 2. 26 http://www.bundestag.de/dokumente/lobbyliste/index.html. 27 http://www.landtag.rlp.de/dokumente/rechtsgrundlagen/; http://www.landtag.brandenburg.de/de/parlament/register_der_interessenvertretungen_in_brandenburg/607534. 28 Strafgesetzbuch (StGB) Strafgesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. November 1998 (BGBl. I S. 3322), das durch Artikel 5 Absatz 18 des Gesetzes vom 10. Oktober 2013 (BGBl. I S. 3799) geändert worden ist, http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/stgb/gesamt.pdf. 29 Vastavalt kriminaalseadustiku paragrahvile 108e. 30 Föderaalkohtu 9. mai 2006. aasta otsus 5 StR 453/05; http://juris.bundesgerichtshof.de/cgibin/rechtsprechung/document.py?gericht=bgh&art=en&sid=578a524a31dcc8c974a4fc601779de64&nr=36159&linked =pm&blank=1;and judgement of 12 July 2007 2 StR 557/05: Kohalike omavalitsuste volinikud ei ole ametiisikud, kui nad ei täida konkreetseid haldusfunktsioone, mis lisanduvad nende vabale mandaadile kohaliku omavalitsuse volikogus ja sellega kaasnevatele ülesannetele. 5

aktiivse korruptsiooni eest kriminaalkaristust ei kaasne 31. See küsimus on üks peamisi põhjuseid, miks Saksamaa ei ole ratifitseerinud Euroopa Nõukogu korruptsiooni kriminaalõigusliku reguleerimise konventsiooni ega ÜRO korruptsioonivastast konventsiooni. Seda põhjendatakse muu hulgas mandaadi teostamise vabadusega, mis on kaitstud Saksamaa põhiseaduse artikliga 38. Sellele küsimusele on üritatud korduvalt leida seadusandlikku lahendust, kuid seni ei ole see õnnestunud. GRECO on kritiseerinud asjaolu, et teatavate korruptiivsete tegude puhul on parlamendiliikmed kriminaalvastutusest vabastatud. 2011. aastal teatas GRECO, et Saksamaa ei ole rakendanud mitmeid soovitusi, ning kutsus seadusandjat üles karmistama olemasolevaid ja viima sisse uusi kriminaalõigussätteid, mis on peamiselt seotud valitud ametiisikute ja välisriigi ametiisikute korruptsiooni kriminaliseerimisega 32. Hea näide taolisest rikkumiste puudulikust kuriteoks tunnistamisest on olukorrad, kus parlamendiliikmed või kohalike omavalitsuste liikmed kasutavad väljaspool avaliku sektori ülesannete täitmist oma mõjuvõimu, et saada lubamatuid eeliseid iseendale või kolmandatele isikutele. Valitud ametnike taoline käitumine ei ole praegu kuriteoks tunnistatav. Nii ongi Saksamaal palju selliseid ametnikke, kes on vaikimisi vabastatud kriminaalvastutusest altkäemaksuga seotud süütegude eest 33. Nagu GRECO on välja toonud, on vastutusest vabastatud ka kohalike omavalitsuste organite (nt valla- ja linnavolikogud ja maakonnavolikogud) need liikmed, kes ei täida administratiivülesandeid 34. Ametiisikutel on üldiselt keelatud võtta vastu hüvesid. Kuna valimiskampaania tarbeks tehtavaid annetusi (sõltumata nende suurusest) loetakse hüveks, ähvardab valitud ametnikke kriminaalvastutuse oht, kui nemad või nende erakonnad võtavad vastu annetusi, hoolimata sellest, et valimiskampaaniat toetavad annetused on õiguspärased. See võib panna ametis oleva teenistuja palju ebasoodsamasse olukorda, kuna tema konkurent ei ole veel avalikus teenistuses ning teda ei loeta seega ametiisikuks. Et tagada valimiskampaania ajal õiglane ja võrdne kohtlemine nii ametis olijale kui ka tema konkurendile, otsustas föderaalkohus juhtumis Wuppertal/Kremendahl, et ametis olija valimiskampaaniale annetuse tegemine on kuritegu vaid juhul, kui annetuse eesmärk on osta mõjuvõimu tulevase teenistuja üle 35. Korruptsioon erasektoris Maailma majandusfoorumi 2013. 2014. aasta üleilmse konkurentsivõime aruande järgi on Saksamaa majandus konkurentsivõimelt 152 riigi seas neljandal kohal 36. Saksamaa on võtnud 31 Hoolimata pealkirjast: Abgeordnetenbestechung 108e StGB 108e StGB: (1) Wer es unternimmt, für eine Wahl oder Abstimmung im Europäischen Parlament oder in einer Volksvertretung des Bundes, der Länder, Gemeinden oder Gemeindeverbände eine Stimme zu kaufen oder zu verkaufen, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe bestraft. (2) Neben einer Freiheitsstrafe von mindestens sechs Monaten wegen einer Straftat nach Absatz 1 kann das Gericht die Fähigkeit, Rechte aus öffentlichen Wahlen zu erlangen, und das Recht, in öffentlichen Angelegenheiten zu wählen oder zu stimmen, aberkennen. Vt: http://dejure.org/gesetze/stgb/108e.htm. 32 GRECO (2009) Kolmas hindamisvoor, kuriteoks tunnistamise aluseid käsitlev hindamisaruanne Saksamaa kohta (I teema), Strasbourg, lõige 107 ( suur tühimik ) ja lõige 123; GRECO (2011) Kolmas hindamisvoor, Saksamaa vastavusaruanne, lõiked 15 24. 33 2009. aastal viitas GRECO hinnanguliselt enam kui 220 000 valitud ametnikule: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/grecoeval3(2009)3_germany_one_en.pdf. 34 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/grecoeval3(2009)3_germany_one_en.pdf. 35 http://www.justiz.nrw.de/nrwe/lgs/dortmund/lg_dortmund/j2006/14_v_p_3_05urteil20060316.html, http://juris.bundesgerichtshof.de/cgibin/rechtsprechung/document.py?gericht=bgh&art=en&sid=d2211d69ab16661059b222cbcd620370&nr=30859&pos= 0&anz=1. 36 http://www3.weforum.org/docs/wef_globalcompetitivenessreport_2013-14.pdf. 6

üle raamotsuse 2003/568/JSK korruptsioonivastase võitluse kohta erasektoris 37. Samas on kaheldav, kas mõned altkäemaksusüüteo aspektid on piisavalt kajastatud. Erinevalt raamotsuse artikli 2 lõikest 1, mis hõlmab mitmeid eri olukordi, on kriminaalseadustiku paragrahvis 299 süüteo reguleerimisala piiratud konkurentsi moonutamisega kaupade ja äriteenuste ostmisel ja konkurentsi tingimustes ebaõiglase eelistamisega. Kui konkurentsi moonutamist ei ole võimalik tõestada, ei kehti järelikult ka nimetatud säte 38. Ka GRECO kutsus Saksamaad üles muutma erasektoris altkäemaksu võtmist ja andmist puudutavaid eeskirju ja laiendama süütegude reguleerimisala nii, et need ei piirduks ainult ebaõiglase eelistamisega kaupade ja äriteenuste konkureerival ostmisel ja hõlmaksid kõiki olukordi, kus süütegu pandi toime äritegevuse käigus 39. Lisaks ei ole Saksamaa kriminaalseadustikus selgesõnalist karistust vahendatud korruptsiooni eest, nagu on sätestatud raamotsuse artikli 2 lõikes 1. Taoline teguviis võib olla kaudselt hõlmatud muude süütegudega, nagu ilmneb kohtupraktika tõlgendustest 40. GRECO on samuti täheldanud, et mõjuvõimuga kauplemine mis on määratletud kui keelatud hüve lubamine, andmine või pakkumine isikule, kes kinnitab, et ta saab otsuseid lubamatult mõjutada, ning taolise hüve pakkumise palumine, vastuvõtmine või heakskiitmine 41 ei ole Saksamaal kuriteoks tunnistatav 42. Seega ei ole Saksamaa õiguses sellist süütegu, mis tooks kaasa mõjutamiskeelu Euroopa Nõukogu korruptsiooni kriminaalõigusliku reguleerimise konventsiooni artiklis 12 määratletud tähenduses 43. Küll aga on taolised teod hõlmatud suuresti muude süütegudega Saksamaa õiguses. Altkäemaksu andmine kolmanda isiku (vahendaja) kaudu või kolmandale isikule (nii et altkäemaks jääb kolmanda isiku kätte) on süütegu kriminaalkoodeksi paragrahvi 331 järgi. Peale selle, kui ettevõttes tõstetakse varasid ümber nn musta kassasse, selleks et neid kasutada ettevõttele eeliste tekitamiseks altkäemaksu või mõjuvõimu ostmise kaudu, on varade selline kõrvalesuunamine ja varus hoidmine kriminaalseaduse paragrahvi 266 kohaselt karistatav ettevõtte usaldamise kuritarvitamisena. Vastutus tekib sõltumata sellest, kas raha kasutusviis on karistatav või mitte. Ka ei mängi sellisel juhul rolli ettekääne kasutada raha ettevõtte majanduslikes huvides. Hiljuti on käivitunud avalik arutelu korruptsioonist erasektoris seoses tervishoiu- ja ravimisektoriga. Kuna tegemist on erasektoriga, ei kohaldata eratervishoiuteenustele sätteid, mis keelavad tänutäheks kingituste tegemise või hüvede pakkumise, et tekitada avalikus sektoris tänulikkust või sõltuvust. Näiteks ei riku altkäemaksureegleid eraettevõtjatest arstid, kes võtavad ravimitööstuselt vastu kingitusi või raha. 2012. aastal langetas föderaalkohus otsuse, mille järgi ei ole see kriminaalseadustiku paragrahvi 332 mõistes süütegu, kui riikliku sotsiaalkindlustuse ettevõtetega lepingulistes suhetes arstid võtavad vastu altkäemaksu 44. 37 Komisjoni aruanne, mis põhineb nõukogu 22. juuli 2003. aasta raamotsuse 2003/568/JSK (korruptsioonivastase võitluse kohta erasektoris) artiklil 9; KOM/2007/0328 lõplik. 38 Raamotsuse vastuvõtmise ajal Saksamaa esitatud avaldus aegus 2010. aastal. 39 Kolmas hindamisvoor, kuriteoks tunnistamise aluseid käsitlev hindamisaruanne Saksamaa kohta GRECO EVAL III Rep (2009) 3E, lõige 112.; GRECO (2011) Kolmas hindamisvoor, Saksamaa vastavusaruanne, lõiked 15 24. 40 Kolmas hindamisvoor, kuriteoks tunnistamise aluseid käsitlev hindamisaruanne Saksamaa kohta, GRECO EVAL III Rep (2009) 3E, lõige 112. 41 Rahvusvaheliselt tunnustatud määratlus on toodud Euroopa Nõukogu korruptsiooni kriminaalõigusliku reguleerimise konventsiooni artiklis 12. http://conventions.coe.int/treaty/en/treaties/html/173.htm. 42 Kolmas hindamisvoor, kuriteoks tunnistamise aluseid käsitlev hindamisaruanne Saksamaa kohta, GRECO EVAL III Rep (2009) 3E, lõige 114.; GRECO (2011) Kolmas hindamisvoor, Saksamaa vastavusaruanne, lõiked 15 24. 43 Saksamaa ei ole nimetatud konventsiooni ratifitseerinud. Konventsiooni nimetatud sätte kohta võib esitada reservatsiooni. 44 29. märtsi 2012. aasta otsus, GSSt 2/11; http://juris.bundesgerichtshof.de/cgibin/rechtsprechung/document.py?gericht=bgh&art=en&datum=aktuell&nr=60678&linked=pm. 7

Saksamaa Liitvabariigi tervishoiuminister tegi ettepaneku muuta õigusakte, et võimaldada taoliste juhtumite eest vastutusele võtmist. Rahvusvahelised altkäemaksujuhtumid Võitluses rahvusvaheliste altkäemaksujuhtumite vastu on Saksamaa olnud edukas. OECD on tunnustanud Saksamaa järjekindlust õigusaktide jõustamisel selles valdkonnas. Tänu tehtud pingutustele on uuritavate juhtumite arv alates 2007. aastast pidevalt kasvanud ning isikutele on esitatud süüdistusi ja määratud karistusi seoses rahvusvaheliste altkäemaksujuhtumitega. OECD tervitas ka seadusandlikke meetmeid ja kohtupraktikat, tänu millele maksuametnikud on hakanud sagedamini teatama rahvusvahelise altkäemaksu kahtlustest. Küll aga on OECD soovitanud võtta täiendavaid meetmeid, et karistused oleksid mõjusad, proportsionaalsed ja hoiatavad, ning toonud välja, et üksikisikutele määratud vanglakaristused on pigem leebed ja et enamik vanglakaristusi peatatakse 45. Saksamaa muutis õigusakte seoses OECD soovitusega juriidiliste isikute kohta ja suurendas oluliselt korruptsioonijuhtumite puhul määratava haldustrahvi maksimummäära 46. 2011. aastal oli Saksamaa organisatsiooni Transparency International altkäemaksuandjate indeksis 28 riigi seas neljandal kohal seoses riikide ettevõtjate tajutava valmidusega anda välisriigis altkäemaksu 47. Viimaste aastate jooksul on erasektori vastavuskontrolli süsteeme oluliselt edasi arendatud, eriti rahvusvaheliste äritehingutega tegelevates globaalsetes ettevõtetes. Selle põhjuseks olid laialdast tähelepanu saanud juhtumid, mis muutsid oluliselt suhtumist korruptsiooni eriti just Saksamaa hargmaistes suurettevõtetes 48. Korruptsioonivastaste nõuete järgimine on muutunud oluliseks küsimuseks, mida on osaliselt õhutanud USA väärtpaberi- ja börsikomisjoni algatatud uurimised, millega võivad kaasneda ulatuslikud trahvid 49. Seetõttu on mitmed suurettevõtted (2011. aastal 59 % ettevõtetest) rakendanud vastavuskontrolliprogramme, luues vastavuskontrolli osakondi ja taandudes mõnel juhul suure korruptsiooniohuga turgudelt 50. Osa nimetatud programme, näiteks Siemensi, Daimler-Benzi, Volkswageni ja Deutsche Banki programme, peetakse rahvusvahelisteks suunanäitajateks 51. Hea tava näide Siemensi vastavuskontrolli süsteem Saksamaa erasektor on viimastel aastatel investeerinud ulatuslikult korruptsioonivastastesse meetmetesse ja vastavuskontrolli. Täpsemalt on mitmed Saksa suurettevõtted rakendanud ulatuslikke vastavuskontrolli strateegiaid, loonud vastavuskontrolli osakondi ja taandunud teatavatel juhtudel suure korruptsiooniohuga turgudelt. Üks näide taolistest sammudest on Siemensis sisse viidud vastavuskontrolli süsteem. Siemens AG vastu algatatud kohtumenetlus seoses raskete altkäemaksusüüdistusega sai lahendi 2008. aastal Müncheni ja Washington DC prokuratuuris. Juhtumis langetatud kaks otsust muutsid ettevõtlussektori suhtumist vastavuskontrolli. Siemens maksis ära trahvid ja tagastas kriminaaltulu Saksamaal (u 600 miljonit eurot) ja USA-s (u 620 miljonit eurot) ning viis 45 OECD rahvusvahelistes äritehingutes altkäemaksu vastu võitlemise töörühm, rahvusvahelistes äritehingutes välisriigi ametiisikule altkäemaksu andmise vastu võitlemise konventsiooni rakendusaruanne, vastu võetud 17. märtsil 2011. 46 Seadusandlik muudatus, millega juriidiliste isikute haldustrahvid kümnekordistusid (s.t ühelt miljonilt eurolt 10 miljonile eurole) jõustus 30. juunil 2013. aastal. (BGBl. 2013, Teil I nr 32, S. 1738). 47 http://bpi.transparency.org/bpi2011/results/. 48 Karl Sidhu, Anti-Corruption Compliance Standards in the Aftermath of the Siemens Scandal, 10 German Law Journal 1343 1354 (2009), http://www.germanlawjournal.com/index.php?pageid=11&artid=1167. 49 http://www.sec.gov/spotlight/fcpa/fcpa-cases.shtml. 50 Bussmann, K. / Nestler, Cl. / Salvenmoser, S. (2011) Wirtschaftskriminalität Frankfurt a.m./halle, lk 34. 51 Bussmann, K. / Nestler, Cl. / Salvenmoser, S. supra, lk 60. 8

lisaks sisse vastavuskontrolli programmi, et vältida USA võimude pädevuses olevaid kõrgeimaid trahve. Programmi raames pööratakse võrdset tähelepanu sobimatu käitumise ennetamisele ja avastamisele ning taolise käitumise kahtlustele reageerimisele. Lisaks ettevõttesisestele meetmetele nõustus Siemens kokkuleppe raames maksma 15 aasta jooksul 100 miljonit dollarit selliste organisatsioonide ja projektide toetuseks, mis võitlevad korruptsiooni ja pettustega ühistegevuse, väljaõppe ja koolitamise abil. Lisaks sellele tutvustas Saksamaa majanduskoostöö ja -arengu ministeerium hiljuti korruptsioonivastase võitluse uut lähenemisviisi, mille eesmärk on vähendada korruptsiooni arengu- ja koostööprojektides 52. Pärast mitmeid altkäemaksujuhtumeid julgeolekusektoris 53 on kaitseministeerium kehtestanud uue üksikasjaliku altkäemaksu ja korruptsiooni ennetamise menetluse 54. Samas ei ole väikestes ja keskmise suurusega ettevõtetes äriühingu üldjuhtimise programmid ja vastavuskontroll veel eriti levinud 55. 3. EDASISED SAMMUD Saksamaa on rahvusvahelises võrdluses üks eesrindlikumaid korruptsiooni vastu võitlejaid ja riigi tulemused selles valdkonnas on püsivalt ühed paremad. Saksamaa avaliku sektori asutused ja eraettevõtjad on kasvatanud head mainet seoses hiljutiste sammudega välismaise korruptsiooni ennetamisel ja ohjeldamisel. Saksamaa avaliku sektori asutused ja mõjukad tegijad, nagu suurettevõtted, on sageli näidanud üles valmidust lahendada probleeme ja eeskirjadest möödahiilimise intsidente. Selle suuna jätkamine mängib otsustavat rolli tulevases korruptsioonivastases töös. Mõne probleemiga ei ole veel tegeletud, nagu näiteks valitud ametnike korruptsiooni karistamatuse ja nn pöördukse fenomeniga (võtmeisikute liikumine avaliku ja erasektori vahel), eriti just avalikus sektoris. Täiendavaid samme võiks astuda usaldusväärsuse edendamiseks ja rahvusvahelise altkäemaksualase teadlikkuse suurendamiseks väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate seas. Suuremat tähelepanu tuleks pöörata järgmisele. Hoiatavate kriminaal- ja halduskaristuste sisseviimine kõige olulisemates valdkondades, nagu passiivne ja aktiivne korruptsioon valitud ametnike seas riigi kõikidel tasanditel. Ennetavate meetmete edasine tugevdamine seoses erakondade rahastamisega, võttes arvesse GRECO soovitusi valimiskampaaniate arvepidamiste ja annetuste kohta. Raamotsust 2003/568/JSK (korruptsioonivastase võitluse kohta erasektoris) ülevõtvate õigusaktide laiendamine seoses altkäemaksu süüteo mõningate aspektidega. Usaldusväärsuse edendamine ja rahvusvahelise altkäemaksu alase teadlikkuse suurendamine väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate seas. 52 Bundesministerium Für Wirtschaftliche Zusammenarbeit (2012) Antikorruption und Integrität in der deutschen Entwicklungspolitik Berlin. 53 Näiteks 2011. aastal aset leidnud nn allveelaevade juhtumis mõistis Müncheni kohus süüdi ühe Saksa ettevõtte juhid altkäemaksu andmise eest seoses Portugali ja Kreekaga sõlmitud hankelepingutega. 54 Transparency International. Codes of conduct in defence ministries and armed forces: What makes a good code of conduct?, mai 2011, lk 28 31; BMVg-ES Fighting Corruption in the German Bundeswehr (15. oktoober 2001). 55 National Integrity System Report Germany. Transparency International Germany, 2012. Vt 13. sammas. 9