EUROOPA KOMISJON Brüssel, 27.9.2016 COM(2016) 619 final KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE Aruanne määruse (EL) nr 181/2011 (mis käsitleb bussisõitjate õigusi ning millega muudetakse määrust (EÜ) nr 2006/2004) kohaldamise kohta ET ET
1. SISSEJUHATUS 1.1. Taust Määrusega (EL) nr 181/2011 1 (edaspidi määrus ) sätestatakse mitmed bussisõitjate õigused Euroopa Liidus. Seda hakati kohaldama 1. märtsil 2013. Komisjon esitab selle aruande määruse artikli 32 kohaselt, milles nõutakse, et komisjon esitaks Euroopa Parlamendile ja nõukogule aruande määruse toimimise ja mõju kohta ning vajaduse korral seadusandlikud ettepanekud määruse sätete üksikasjalikumaks rakendamiseks või määruse muutmiseks. Aruanne põhineb määruse rakendamise ja kohaldamise andmetel, mille komisjon on otse kogunud; riikide ametiasutuste aruannetel määruse jõustamise kohta 2 ; sõitjaid ja tööstusharu Euroopa tasandil esindavate organite seas korraldatud konsultatsioonidel 3 ; ning välisuuringul Comprehensive Study on Passenger Transport by Coach in Europe, mille komisjon tegi 2015. ja 2016. aastal 4. 1.2. ELi bussiveosektori tähtsus ja tunnused Bussivedu on paindlik transpordiliik, mis võimaldab erinevalt rongidest või lennukitest sõitjatel siseneda ja väljuda mis tahes kohas, vajades selleks minimaalset püsiinfrastruktuuri. Reisijakilomeetrites moodustab bussivedu 9,2 % kogu sõitjate maismaaveost ELis ning buss on kõige olulisem maismaa transpordivahend pärast isiklikke sõiduautosid (81,7 %) 5. Rahvusvahelise bussituru liberaliseerimine rohkem kui kümme aastat tagasi 6 ning kohaliku bussituru hiljutine liberaliseerimine mitmes liikmesriigis (sealhulgas Saksamaal ja Prantsusmaal 7 ) on taganud bussiveosektori püsiva kasvu. 1 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. veebruari 2011. aasta määrus (EL) nr 181/2011, mis käsitleb bussisõitjate õigusi ning millega muudetakse määrust (EÜ) nr 2006/2004 (ELT L 55, 28.2.2011, lk 1). 2 Liikmesriikide poolt määruse jõustamiseks määratud ametiasutused pidid 1. juuniks 2015 avaldama aruande määruse jõustamise kohta viimase kahe kalendriaasta jooksul. Enamik ametiasutusi avaldas oma aruanded oma kodulehel. 3 Komisjon kutsus sõitjaid (sealhulgas puudega sõitjaid), vedajaid ja bussijaamade käitajaid ELi tasandil esindavaid organisatsioone saatma kirjalikud märkused määruse toimimise kohta ning osalema Brüsselis 1. märtsil 2016 peetud kohtumisel. Järgmised organisatsioonid vastasid üleskutsele saata vastused: Üleeuroopaliste Bussijaamade Liit (APC), Euroopa Bussiturismi Liit (ECTA), Euroopa Puuetega Inimeste Foorum (EDF), Euroopa Sõitjate Föderatsioon (EPF), Euroopa Sõitjateveo Ettevõtjad (EPTO), Rahvusvaheline Maanteeveo Liit (IRU) ning Rahvusvaheline Ühistranspordi Liit (UITP). Lisaks saadi omaalgatuslikud vastused Saksamaa sõitjate organisatsioonilt ProRail ja Prantsusmaa bussiettevõttelt Ouibus. 4 http://ec.europa.eu/transport/modes/road/studies/doc/2016-04-passenger-transport-by-coach-in-europe.pdf 5 ELi transpordistatistika (EU Transport in Figures Statistical Pocketbook) 2015. 6 KOM(2008) 817 (lõplik). 7 Pärast Saksamaa turu liberaliseerimist 2013. aastal kasvas lubatud pikamaa regulaarbussiliinide arv 86-lt 277- le ajavahemikul 2012. aasta detsembrist kuni 2015. aasta jaanuarini. Nendel liinidel veeti 2014. aastal 17 19 miljonit sõitjat. Prantsusmaa siseturg liberaliseeriti 2015. aasta augustis. Esimesel kuuel kuul pärast õigusnormide muutust vedasid pikamaabussid 1,5 miljonit sõitjat 168 sihtkoha vahel (kogu 2013. aastal reisis 2
Bussivedu iseloomustavad mitmed erijooned, mis mõjutavad nii ettevõtjaid kui ka sõitjaid. Erinevalt lennundusest ja raudteeveost koosneb bussiveosektor peamiselt väikestest ja keskmise suurusega ettevõtetest ning bussid jagavad maanteede infrastruktuuri teiste osalejatega. Neid erijooni võetakse arvesse teatavates määruse sätetes 8. Mitmes liikmesriigis riigi tasandil korraldatud uuringud 9 näitavad, et seda transpordiliiki kasutavad sõitjad kipuvad olema haavatavad, sest neil on sageli väike sissetulek (väga suur osa bussisõitjatest on üliõpilased või väikest pensioni saavad eakad) või elavad nad geograafiliselt eraldatud piirkondades, kus bussid on ainus kättesaadav ühistranspordiliik. Sageli pole sõitjatel juhiluba või ei ole neil autot ning bussiteenused on seetõttu nende jaoks vajalikud, et sõita tööle või kooli, külastada perekonda või sõpru või nautida vaba aega ja turismi. Kehv juurdepääs bussitranspordile võib tõsiselt takistada nende ühiskonda lõimumist. 2. MÄÄRUSE KOHALDAMISALA JA SISU EL võttis vastu kõiki transpordiliike (lennundus, raudtee, veetransport ja bussitransport) hõlmavad sõitjate õigusi käsitlevad õigusnormid, et tagada inimestele minimaalne kaitse, kui nad reisivad Euroopas, ning hõlbustada seega nende liikuvust ja sotsiaalset lõimumist. Seadusega tagatud ühtsete reisijaõiguste olemasolu kõigi nelja transpordiliigi puhul (koos sätetega, mis kajastavad iga transpordiliigi erijooni) aitab samuti tagada võrdsed tingimused ettevõtjatele nii ühe transpordiliigi raames kui ka eri liikide vahel. Kohaldamisala Määrust kohaldatakse üldiselt liinivedude suhtes (vedu kindlate vaheaegade järel kindlaks määratud marsruudil, kusjuures sõitjad sisenevad ja väljuvad varem kindlaks määratud peatustes) sõitjate määratlemata kategooriate puhul, kui sõitjate bussi sisenemise või bussist väljumise punkt asub liikmesriigi territooriumil 10. Sisu Mis tahes liiki liiniveoga reisivatel sõitjatel on liiniveo sõiduplaanijärgsest pikkusest olenemata järgmised põhiõigused: 1) mittediskrimineerivad veotingimused (eelkõige mittediskrimineerivad tariifid); 2) puudega või piiratud liikumisvõimega isikute juurdepääs transpordile ilma lisakuluta (vedajad võivad keelduda puudega sõitjaid vedamast üksnes juhul, kui nende vedamine on füüsiliselt võimatu sõiduki, bussipeatuse või -jaama infrastruktuuri konstruktsiooni tõttu või kui see rikuks tervisekaitse- ja ohutusnõudeid); vaid 110 000 sõitjat siseturul pikamaabussidega ning pakuti vaid 68 sihtkohta). Allikas: Comprehensive Study on Passenger Transport by Coach in Europe (2016). 8 Nt erinevalt teistest transpordiviisidest ei tingi pikaajalised hilinemised või reisi tühistamine hüvitise maksmist. 9 Ühendkuningriigis 2013. aastal tehtud uuring National Travel Survey, Iirimaal 2012. aastal tehtud uuring NTA National Household Travel Survey ning Saksamaal 2013. aastal konsultatsioonifirma IGES tehtud uuring. 10 Peale selle kohaldatakse piiratud arvu sätteid (millest kõige olulisem on hüvitamine ja abi, mida vedajatelt eeldatakse liiklusõnnetuse käigus põhjustatud surma, vigastuse, pagasi kaotsimineku või kahjustamise korral) ka juhuvedude suhtes, kui sõitjaterühm on kliendi või vedaja enda algatusel kokku pandud. 3
3) miinimumeeskirjad reisiteabe kohta, mida antakse kõikidele sõitjatele enne reisi ja reisi ajal, sealhulgas teave nende õiguste kohta; 4) kaebuste käsitlemise mehhanism, mille vedajad peavad kõikidele sõitjatele kättesaadavaks tegema; ning 5) igas liikmesriigis jõustamise eest vastutavad sõltumatud siseriiklikud asutused, kellel on volitused määrust jõustada ning vajaduse korral karistusi kohaldada. Sõitjatel on ka järgmised lisaõigused, kui nad reisivad liiniveoga, mille sõiduplaanijärgne pikkus on 250 kilomeetrit või rohkem: 6) piletite (elektroonilised või paberpiletid) või muude veoteenuse kasutamise õigust andvate dokumentide olemasolu; 7) hüvitamine ja abi õnnetuse käigus põhjustatud surma, vigastuse, pagasi kaotsimineku või kahjustamise korral; 8) teave, kui liinivedu tühistatakse või hilineb; 9) õigus pileti koguhinna hüvitamisele või reisi marsruudi muutmisele reisi tühistamise või pikaajalise hilinemise korral; 10) asjakohane abi tühistamise või pikaajalise hilinemise korral (kohaldatav üksnes juhul, kui reisi sõiduplaanijärgne kestus on üle kolme tunni); 11) hüvitis kuni 50 % ulatuses pileti hinnast, kui vedaja ei paku sõitjale valikut pileti hinna hüvitamise ja reisi marsruudi muutmise vahel, kui reis on tühistatud või hilineb pikaajaliselt; ning 12) lisatasuta eriabi puudega või piiratud liikumisvõimega isikutele bussijaamades ja bussides. Määruse kohaldamisala erandid 11 Liikmesriigid võivad lubada muude õiguste kui põhiõiguste erandeid liinivedude puhul, mis on üksnes riigisisesed, kuni nelja aasta jooksul (need peavad lõppema hiljemalt 28. veebruaril 2017) ja seda tähtaega võib ühe korra pikendada. Selliste erandite alus peab olema läbipaistev ja mittediskrimineeriv. Seda laadi erandeid kohaldab praegu kokku 12 liikmesriiki (Eesti, Horvaatia, Kreeka, Läti, Madalmaad, Portugal, Rumeenia, Slovakkia, Sloveenia, Tšehhi Vabariik, Ungari ja Ühendkuningriik). Liikmesriigid võivad lubada erandeid ka kogu määruse kohaldamisest liinivedude suhtes, millest oluline osa (sealhulgas vähemalt üks sõiduplaanijärgne peatus) toimub väljaspool ELi. Need erandid, mida peab samuti lubama läbipaistvalt ja mittediskrimineerivalt, lõppevad hiljemalt 28. veebruaril 2017 ja neid võib ühe korra pikendada. Seda laadi erandeid kohaldab praegu kokku 13 liikmesriiki (Austria, Eesti, Horvaatia, Itaalia, Kreeka, Läti, Madalmaad, Saksamaa, Slovakkia, Sloveenia, Soome, Ungari ja Ühendkuningriik). 11 http://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/road/doc/exemptions-from-bus-coach-passengers-rights-andobligations.pdf 4
Muud bussisõitjate suhtes kohaldatavad ELi õigusaktid Sõitjatel, kes reisivad bussiga pakettreisi osana, on lisaõigused tulenevalt direktiivist (EL) 2015/2302 12. Määrusega (EÜ) nr 661/2009 13 sätestatakse juurdepääsetavuse nõuded, millele kõik uued bussid peavad vastama, et lubada nende müüki, registreerimist või kasutuselevõtmist ELis. Märkimisväärne osa bussiveost toimub ühendusesiseselt: sõitjad reisivad kas piiriüleste või riigisiseste vedudega väljaspool oma liikmesriiki. Et kaitsta selliste sõitjate huve, nähakse määrusega (EÜ) nr 2006/2004 14 ette asjakohane raamistik, milles jõustamise eest vastutavad siseriiklikud asutused võivad teha omavahel koostööd ning kaitsta tarbijate kollektiivseid huve piiriüleselt. 3. MÄÄRUSE KOHALDAMINE LIIKMESRIIKIDES Määrusega nõutakse, et liikmesriigid määraksid määruse jõustamise eest vastutavad siseriiklikud asutused ning sätestaksid oma siseriiklikus õiguses tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad karistused, et kehtestada sanktsioone ettevõtjatele, kes määrust rikuvad. Liikmesriigid peavad lisaks määrama kindlaks bussijaamad, kus puudega või piiratud liikumisvõimega sõitjad saaksid asjakohast abi. Jõustamise eest vastutavate siseriiklike asutuste määramine 15 Enamik liikmesriike on määranud jõustamise eest vastutavad siseriiklikud asutused, kes vastutasid varem sõitjate õiguste eest teiste transpordiliikide puhul. Need asutused on kas transpordi- või tarbijakaitseametid. Mõned liikmesriigid määrasid mitu jõustamise eest vastutavat siseriiklikku asutust: tarbijakaitseamet vastutab sageli kaebuste käsitlemise eest, samal ajal kui transpordiamet korraldab kontrollimisi, kohaldab karistusi ning jälgib sõidukite ja bussijaamade juurdepääsetavust puudega sõitjate jaoks. Enamik liikmesriike nimetas jõustamise eest vastutavad siseriiklikud asutused üksnes riigi tasandil, aga on ka väike arv liikmesriike, kus ka piirkondlikel asutustel on määruse jõustamisel tähtis osa. Kaebuste käsitlemine Sõitjad võivad esitada määruse väidetavate rikkumiste kohta kaebusi vedajale (määrusega kohustatakse neid tagama kaebuste käsitlemise mehhanism) või jõustamise eest vastutavale siseriiklikule asutusele. 12 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. novembri 2015. aasta direktiiv (EL) 2015/2302, mis käsitleb pakettreise ja seotud reisikorraldusteenuseid ning millega muudetakse määrust (EÜ) nr 2006/2004 ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2011/83/EL ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu direktiiv 90/314/EMÜ (ELT L 326, 11.12.2015, lk 1). Selle direktiivi peavad liikmesriigid siseriiklikku õigusse üle võtma 1. jaanuariks 2018. Kuni selle kuupäevani kohaldatakse direktiivi 90/314/EMÜ. 13 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. juuli 2009. aasta määrus (EÜ) nr 661/2009, mis käsitleb mootorsõidukite, nende haagiste ning nende jaoks ette nähtud süsteemide, osade ja eraldi tehniliste seadmestike üldise ohutusega seotud tüübikinnituse nõudeid (ELT L 200, 31.7.2009, lk 1). 14 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. oktoobri 2004. aasta määrus (EÜ) nr 2006/2004 tarbijakaitseseaduse jõustamise eest vastutavate siseriiklike asutuste vahelise koostöö kohta (ELT L 364, 9.12.2004, lk 1). 15 Määruse jõustamise eest vastutavate siseriiklike asutuste loetelu vt http://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/road/doc/2011_0181_national_enforcement_bodies.pdf 5
Määruses ei ole sätestatud kaebuse esitamise kronoloogilist järjestust, kuid see võimaldab liikmesriikidel nõuda, et sõitjad esitaksid oma kaebused kõigepealt vedajale ning jõustamise eest vastutaval siseriiklikul asutusel oleks edasikaebusi käsitleva asutuse roll üksnes juhul, kui sõitja ei jää vastusega rahule. Selle võimaluse on valinud kokku 20 liikmesriiki. Selle eeliseks on, et jõustamise eest vastutavad siseriiklikud asutused saavad käsitleda kaebusi tõhusamalt ja kiiremini, sest neil on algusest peale juurdepääs kaebuse esitaja ja vedaja vahelisele kirjavahetusele ning seega kõikehõlmavam ülevaade juhtumist mõlema poole vaatenurgast. Puuduvad avalikult kättesaadavad andmed selliste kaebuste arvu kohta, mille sõitjad aastatel 2013 2015 on vedajatele esitanud. Ehkki sellistest andmetest oleks kasu määruse toimimise hindamisel, ei ole vedajad kohustatud kaebuste kohta andmeid koguma ega neid jõustamise eest vastutavatele siseriiklikele asutustele edastama. Samas on teada, et jõustamise eest vastutavad siseriiklikud asutused on käsitlenud väga vähe kaebusi (vt tabel allpool). Sellel on mitu põhjust: i) määrus on üsna hiljutine ja paljud sõitjad ei pruugi olla oma õigustest täielikult teadlikud; ii) enamikus liikmesriikides peavad sõitjad esitama kõigepealt oma kaebused vedajale ning need ettevõtjad lahendavad ilmselt suurema osa neist kaebustest rahuldavalt, mis tähendab, et kaebused ei jõua jõustamise eest vastutavate siseriiklike asutusteni; ning iii) mõnes liikmesriigis võivad üksnes vahekohtud kehtestada ettevõtjate suhtes siduva otsuse ning aeglane ja kulukas hagemisprotsess ei soosi sõitjaid oma õigusi kaitsma. Sanktsioonid Enamiku liikmesriikide õigusnormidega on ette nähtud üksnes trahvidel põhinev karistussüsteem, kuid mõned jõustamise eest vastutavad siseriiklikud asutused võivad ka ettevõtja tegevusloa tühistada, kui ta rikub määrust tahtlikult ja korduvalt. Jõustamise eest vastutavad siseriiklikud asutused on kehtestanud väga vähe sanktsioone esimese kahe aasta jooksul, mil määrus muutus kohaldatavaks (vt tabel allpool). Enamik on leidnud, et ettevõtjad täidavad hoolikalt määruse nõudeid ning lahendavad kaebused enne, kui osutub vajalikuks kehtestada sanktsioon. 6
Tabel. Jõustamise eest vastutavate siseriiklike asutuste käsitletud kaebuste ja kehtestatud sanktsioonide arv 16 Liikmesriik Käsitletud kaebuste arv Kehtestatud sanktsioonide arv Austria Puudub Puudub Belgia 1 0 Bulgaaria 9 0 Horvaatia 0 0 Küpros 0 0 Tšehhi Vabariik 132 9 Taani 0 0 Eesti 0 0 Soome 12 0 Prantsusmaa 21 0 Saksamaa 192 0 Kreeka Puudub Puudub Ungari 24 16 Iirimaa 4 0 Itaalia Puudub Puudub Läti 0 0 Leedu 0 0 Luksemburg Puudub Puudub Malta 0 0 Madalmaad Puudub Puudub Poola Puudub Puudub Portugal Puudub Puudub Rumeenia 0 0 Slovakkia 0 0 Sloveenia 0 0 Hispaania 1194 54 Rootsi 2 0 Ühendkuningriik 4 0 16 Näitajad on võetud jõustamise eest vastutavate siseriiklike asutuste tegevusaruannetest ja kajastavad olukorda 1. märtsist 2013 kuni 1. jaanuarini 2015. Puuduvad näitajad tähendavad, et asjaomases liikmesriigis ei tegutsenud aruandeperioodil jõustamise eest vastutavat siseriiklikku asutust, ei kehtinud karistussüsteemi, mille kohaselt saaks määrust rikkuvatele ettevõtjatele sanktsioone kehtestada, või jõustamise eest vastutav siseriiklik ametiasutus ei avaldanud oma tegevusaruannet. Kõikides jõustamise eest vastutavate siseriiklike asutuste aruannetes ei ole esitatud kaebuste põhjuseid ja ülaltoodud näitajad võivad sisaldada kaebusi, mis ei kuulu määruse kohaldamisalasse. 7
Muu jõustamis- ja teabevahetustegevus Kaebuste käsitlemine ja määruse täitmata jätmise eest karistamine on üksnes kaks näidet määrusega ette nähtud võimalikest meetmetest, mida saab kasutada bussisõitjate õiguste jõustamiseks. Paljud jõustamise eest vastutavad siseriiklikud asutused on olnud ennetavad ja võtnud täiendavaid meetmeid 17. Selliste bussijaamade kindlaksmääramine, kus puudega või piiratud liikumisvõimega sõitjad saavad abi Määrusega nõutakse, et liikmesriigid määraksid kindlaks mehitatud ja vajaliku varustusega bussijaamad, kus pakutakse puudega või piiratud liikumisvõimega sõitjatele asjakohast abi. Abistamine bussijaamades on väga oluline, sest puudega või piiratud liikumisvõimega sõitjad vajavad kõige sagedamini abi bussi sisenedes või bussist väljudes; seda nõuet saab enamikul juhtudel täita kõige lihtsamini bussijaamades, kus on suur sõitjate arv. Liikmesriigid kasutavad erinevaid käsitlusviise: mõned suuremad ja tihedama asustusega liikmesriigid on määranud üksnes ühe või mõne bussijaama, mis ei vasta kas riigi suurusele või bussisõitjate arvule 18. Veel mitu liikmesriiki määras esialgu kindlaks mehitamata bussipeatused, kus ei ole nõuetekohaseid rajatisi, mis ilmselgelt ei vastanud määruse nõuetele 19. Pärast komisjoni sekkumist nad tühistasid need kindlaksmääramised 20. 4. MÄÄRUSE TOIMIMINE JA PARANDUSMEETMED 4.1 Määruse toimimise hindamine Konsultatsioonide tulemused 2016. aasta jaanuaris kutsus komisjon sõitjaid ja tööstusharu ELi tasandil esindavaid eri organeid üles jagama oma seisukohti määruse toimimise kohta 21. Kõik osalejad olid ühel nõul, et määruse toimimisele avaldavad suurt mõju järgmised kaks tegurit. 17 Nt Bulgaaria, Eesti, Hispaania, Leedu, Prantsusmaa, Rootsi, Saksamaa ja Soome jõustamise eest vastutavad siseriiklikud asutused kontrollisid vedajaid ning bussijaamu. Lisaks korraldas Saksamaa jõustamise eest vastutav siseriiklik asutus kohtumisi ettevõtjatega enne määruse kohaldamist, et valmistada neid ette selle kohaldamiseks, ja avaldas voldikuid bussisõitjate õiguste kohta. Soome jõustamise eest vastutavad siseriiklikud asutused osalesid reisimessidel, et teavitada sõitjaid nende õigustest. 18 Ehkki selleks, et pakkuda puudega või piiratud liikumisvõimega sõitjatele asjakohast abi, tuleks kõik märkimisväärse sõitjate vooga mehitatud bussijaamad määrata kindlaks kui bussijaamad, mis suudavad sõitjaid abistada, võivad liikmesriigid täita oma määrusest tuleneva kohustuse üksnes ühe bussijaama määramisega. Peale selle ei nõuta neilt, et nad määraksid kõnealuseks bussijaamaks sellise jaama, kus on märkimisväärne lahkuvate või saabuvate sõitjate arv. 19 Bussijaamade määratlus on esitatud määruse artikli 3 punktis m. 20 Liikmesriikide kindlaks määratud ja komisjonile edastatud bussijaamade loetelu on kättesaadav aadressil http://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/road/doc/designated_bus_terminals.pdf 21 Vt joonealune märkus 3. 8
Sobivate bussijaamade puudumine mitmes liikmesriigis on üks olulisemaid takistusi bussiveo arengule: tänapäevased, juurdepääsetavad ja ohutud bussijaamad, mis on ühendatud teiste transpordiliikidega, võivad veenda uusi kasutajaid valima bussivedu. Bussijaamadel on samuti tähtis osa määruse kohaldamisel: kvaliteetne bussijaam võib pakkuda sõitjatele bussijaamades lihtsamat juurdepääsu teabele teenuste ja sõitjate õiguste kohta, bussijaamade töötajad saavad osutada puudega sõitjatele sellist abi, mida nad vajavad, ning sõitjaid saab transpordikatkestuste korral paremini abistada. Määrusega ei kehtestatud uusi juurdepääsetavuse nõudeid busside ja bussijaamade puhul ning seega ei aidanud see märkimisväärselt parandada sõidukite ja transpordiinfrastruktuuri (bussipeatused ja -jaamad) juurdepääsetavust puudega või piiratud liikumisvõimega sõitjate jaoks. Et muuta bussivedu nende sõitjate jaoks juurdepääsetavaks, peavad nii sõidukid kui ka bussijaamad olema juurdepääsetavad. Mitme liikmesriigi kehtestatud meetmetel, mille kohaselt peavad ettevõtjad kasutama edaspidi üksnes busse, mis suudavad vedada puudega või piiratud liikumisvõimega sõitjaid 22, on seega üksnes piiratud tulemused, kui infrastruktuur on endiselt puudulik. Komisjon on samas teadlik ka kohalikest ja piirkondlikest algatustest, mille puhul ettevõtjad on teinud tihedat koostööd puudega isikuid esindavate organisatsioonidega, et muuta oma teenused neile kättesaadavaks 23. Samal ajal kui mitmed pooled, kellega konsulteeriti, olid ülaltoodud punktides ühel nõul, läksid tööstusharu esindavate organisatsioonide ja sõitjate organisatsioonide arvamused määruse mõju osas selgelt lahku. Vedajaid esindavad organisatsioonid leidsid, et määrus kajastab sektori teatavaid piiranguid arvesse võttes optimaalset tasakaalu vedajate kohustuste ja sõitjate õiguste vahel ning pakub vajalikul määral paindlikkust. Sõitjaid esindavad organisatsioonid (EDF ja EPF) väljendasid kahetsust, et enamikku määruse sätteid kohaldatakse üksnes liinivedude suhtes, mille sõiduplaanijärgne pikkus on 250 km või rohkem. Tegelikkuses tähendab see, et valdava osa bussiliinivedude suhtes kohaldatakse üksnes määruse põhisätteid 24. Sõitjate organisatsioonid kritiseerisid ka liikmesriike liiga paljude erandite lubamise eest 25. Nende arvates ei saa ulatusliku erandite kasutamise korral sõitjad oma õigusi täielikult kasutada ning see jätab nad ilma õiguskindlusest (eelkõige seepärast, et sõitjatel on keeruline teada, millised liikmesriigid milliseid erandeid kohaldavad). Pooled, kellega konsulteeriti, leidsid, et puudub vajadus muuta määruse erisätteid, kuid et ettevõtjad peaksid praegust määrust paremini kohaldama ja riikide ametiasutused rangemalt jõustama. 22 Prantsusmaa ja Saksamaa nõuavad, et ettevõtjad kasutaksid üksnes selliseid busse, milles saab vedada puudega sõitjaid, aastaks 2018, Hispaania ja Ühendkuningriik aastaks 2020. Allikas: Comprehensive Study on Passenger Transport by Coach in Europe (2016). 23 Muu hulgas on Valloonia (Belgia) ühistranspordiettevõte Société Régionale Wallonne du Transport kontrollinud alates 2013. aastast juurdepääsu oma bussiliinidele puudega isikuid esindavate kohalike organisatsioonide abil ning Riia rahvusvahelise bussijaama omanik on teinud koostööd puudega isikute organisatsiooniga Apeirons, et muuta bussijaamad puudega või piiratud liikumisvõimega sõitjate jaoks täielikult juurdepääsetavaks. 24 Vt aruande 2. jaotis. 25 Vt eespool 2. jaotis, mis käsitleb liikmesriikide kasutatud erandeid. 9
Komisjoni hinnang Komisjon ei ole tuvastanud määruse tahtlikke või olulisi rikkumisi. Enamik üksikuid kaebusi, millest komisjon on teadlik, on seotud pikaajaliste hilinemiste või reisi tühistamise korral pakutava teabe, abi või hüvitise puudumisega 26. Jõustamise eest vastutavate siseriiklike asutuste esitatud aruannetes on märgitud, et mitmed kaebused jäävad väljapoole määruse kohaldamisala 27. Positiivsest üldpildist hoolimata tegi komisjon kindlaks mitmed määruse tõhusamat kohaldamist takistavad tegurid. a) Sõitjad ja ettevõtjad ei ole oma õigustest ja kohustustest piisavalt teadlikud Kuna määrus on vastu võetud suhteliselt hiljuti, ei ole üldsus sellest piisavalt teadlik. Jõustamise eest vastutavad siseriiklikud asutused ja asjaomaste poolte esindajad märkisid, et paljud ettevõtjad ei olnud määrusest selle vastuvõtmise ajal teadlikud ning see on teatavates liikmesriikides endiselt probleem. Seepärast peavad jõustamise eest vastutavad siseriiklikud asutused, riikide ja ELi tasandi esindavad organid ning komisjon jätkuvalt teavitama sõitjaid nende õigustest ja ettevõtjaid nende kohustustest. b) Jõustamine on mõnes liikmesriigis ajakavast maha jäänud Liikmesriigid jäid määruse kohaldamiseks vajalike meetmete võtmisega hiljaks. 1. märtsiks 2013 ehk kuupäevaks, mil määrus muutus kohaldatavaks, ei olnud ükski liikmesriik võtnud kõiki vajalikke siseriiklikke meetmeid. Mõned liikmesriigid võtsid nõutavad meetmed kaheaastase hilinemisega. Jõustamise eest vastutavad siseriiklikud asutused kasutavad määruse jõustamisel erinevaid käsitlusviise. Mõned on sõitjate teavitamisel nende õigustest ja määruse kohaldamise jälgimisel väga ennetavad, samas kui teised teevad peale kaebuste käsitlemise vähe. Lisaks esinevad märkimisväärsed erinevused sõitjate õiguste tegelikul jõustamisel. Mõnel liikmesriigil ei ole alternatiivset vaidluste lahendamise mehhanismi 28, mis tähendab seda, et sõitjad peavad pöörduma oma nõuetega kohtusse. See on aga kulukas ja aeganõudev ega soosi seega sõitjaid oma õigusi rakendamast. c) Raskused teatavate sätete tõlgendamisel Erinevad jõustamise eest vastutavad siseriiklikud asutused ja ettevõtjad on tõlgendanud mõnesid määruse sätteid erinevalt. Esindavad organid ja jõustamise eest vastutavad siseriiklikud asutused olid ühel nõul, et määrust ei pea nende sätete selgitamiseks muutma, vaid komisjon ja jõustamise eest 26 Mõnes jõustamise eest vastutavate siseriiklike asutuste aruandes esitatakse kaebuste põhjused. Lisaks osutas komisjoni rahastatav teenistus Europe Directi teabekeskus (EDCC), kes annab üldsusele ja ettevõtjatele tasuta teavet ELi õiguse kohta, sellele, et üle 80 % 99 päringust, mille nad said alates kuupäevast, mil määrus muutus kohaldatavaks, oli seotud sõitjate õigustega hilinemise või tühistamise korral. 27 Nt kui sõitja pagas oli reisi ajal kaotsi läinud või varastatud või ta ei saanud istuda enda broneeritud istekohal. 28 Tarbijavaidluste kohtuvälist lahendamist käsitleva Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2013. aasta direktiivi 2013/11/EL (ELT L 165, 18.6.2013, lk 63) kohaselt peaks ELis elavatel tarbijatel olema juurdepääs alternatiivsele vaidluste lahendamise süsteemile ELis asutatud ettevõtjatega esinevate lepinguliste vaidluste korral, sealhulgas transpordisektoris. 10
vastutavad siseriiklikud asutused peaksid leppima kokku, kuidas sätteid praktikas kohaldada. 4.2 Komisjoni meetmed määruse kohaldamise parandamiseks Komisjon võttis eespool osutatud küsimuste lahendamiseks järgmised meetmed. a) Meetmed sõitjate õiguste ja ettevõtjate kohustuste alase teadlikkuse suurendamiseks 2013. aasta juunis algatas komisjon kaheaastase teavituskampaania, mis käsitles sõitjate õigusi kõikide transpordiliikide, sealhulgas bussivedude puhul. See hõlmas plakatite ja voldikute avaldamist, mida jaotati kogu Euroopas, sotsiaalmeedia kasutamist, mobiiltelefoni rakendust ning turismimessidel osalemist. Komisjon avaldas määruse kokkuvõtte, mida jõustamise eest vastutavad siseriiklikud asutused ja ettevõtjad laialdaselt kasutavad, et teavitada sõitjaid nende õigustest. b) Jõustamise tõhustamise meetmed Komisjon algatas rikkumismenetluse liikmesriikide vastu, kes ei olnud määranud jõustamise eest vastutavat siseriiklikku asutust, sätestanud oma siseriiklikus õiguses määrust rikkuvatele ettevõtjatele kohaldatavad karistused või määranud kindlaks bussijaamad, kus puudega või piiratud liikumisvõimega sõitjatele saaks osutada asjakohast abi 29. 2015. aasta juuliks olid kõik liikmesriigid võtnud vajalikud meetmed ja rikkumismenetlused lõpetati. Komisjon korraldas iga-aastaseid ELi tasandi kohtumisi, kus jõustamise eest vastutavad siseriiklikud asutused ja sidusrühmad said vahetada määruse kohaldamise kogemusi ning häid tavasid. Lisaks andis komisjon suuniseid ja häid tavasid käsitlevat teavet jõustamise eest vastutavate siseriiklike asutustega peetud iga-aastastel koosolekutel, et parandada nende omavahelist koostööd. c) Määruse ühtse kohaldamise tagamise meetmed Komisjon andis selgitusi määruse mitme sätte praktilise kohaldamise kohta jõustamise eest vastutavate siseriiklike asutuste ja esindavate organite iga-aastastel kohtumistel ning kirjalikult. See on aidanud tagada sätete ühtse kohaldamise kogu ELis 30. 5. KOKKUVÕTE JA EDASISED SAMMUD Praeguseks määruse kohaldamisel saadud piiratud kogemust arvestades leiab komisjon, et puudub põhjendus selle muutmiseks. Sidusrühmad ja jõustamise eest vastutavad riiklikud asutused on ühel nõul, et mitu takistust, mis ei lase sõitjatel oma õigusi kasutada või neid jõustada, saab kõrvaldada praeguse määruse tõhusama kohaldamise teel. Komisjon võtab seepärast meetmeid ja soovitab sidusrühmadel ning jõustamise eest vastutavatel siseriiklikel asutustel teha järgmist. 29 Põhjendatud arvamused saadeti Austriale, Itaaliale, Kreekale, Luksemburgile ja Portugalile ning märgukirjad saadeti veel seitsmele liikmesriigile. 30 Komisjon selgitas näiteks, et juhtudel, kui reisi sõiduplaanijärgne pikkus on 250 km või rohkem, tuleks kogu määruse sätteid kohaldada kõikide sõitjate suhtes, isegi kui nad reisivad lühema pikkusega reisil kui 250 km. 11
Komisjon korraldab 2016. aasta kevade ja 2017. aasta lõpu vahelisel ajal peamiselt sotsiaalmeedias kolmanda teavitamiskampaania, et suurendada sõitjate teadlikkust oma õigustest. Ta kutsub jõustamise eest vastutavaid siseriiklikke asutusi, tööstusharu ja sõitjate õigusi kaitsvaid organisatsioone ühendama oma jõupingutused ning algatama sarnased kampaaniad oma tegevustasandil. Jõustamise eest vastutavaid siseriiklikke asutusi julgustatakse busse ja bussijaamu kontrollima, et teha muu hulgas kindlaks, kuidas määrust tegelikkuses kohaldatakse, ning teavitada ettevõtjaid määrusest tulenevatest kohustustest. Jõustamise eest vastutavaid siseriiklikke asutusi julgustatakse ka kontrollima vedajate kodulehti, tagamaks et need sisaldaksid teavet sõitjate õiguste kohta ja et üldised lepingutingimused vastaksid määrusele. Liikmesriike, kus ei ole praegu alternatiivset vaidluste lahendamise mehhanismi sõitjate õiguste käsitlemiseks, julgustatakse välja töötama selline mehhanism kooskõlas direktiiviga 2013/11/EL 31, et pakkuda sõitjatele kiiremaid ja vähem kulukaid võimalusi õiguskaitse saamiseks. Komisjon korraldab endiselt korrapäraseid kohtumisi jõustamise eest vastutavate siseriiklike asutuste ja esindavate organitega, et jõuda üksmeelele määruse tõlgendamise ja rakendamise suhtes ning edendada koostööd ja kogemuste vahetamist (nii seoses ilmnenud raskustega kui ka heade tavadega). Komisjon avaldab vajaduse korral määrust käsitlevad üldised tõlgendavad suunised, et selgitada teatavate sätete tähendust (nagu ta on varem teinud muude transpordiliikide puhul), ja/või häid tavasid käsitlevad dokumendid teatavates küsimustes (nt kuidas rahuldada paremini puudega või piiratud liikumisvõimega isikute erivajadusi). Komisjon kogub teavet kohalike ja riigi tasandi heade tavade kohta, et parandada bussiveo juurdepääsetavust puudega või piiratud liikumisvõimega sõitjate jaoks. Ta esitleb neid jõustamise eest vastutavatele siseriiklikele asutustele ja esindavatele organitele nende regulaarsetel kohtumistel. Peale selle kaalub ta teabe avaldamist puudega või piiratud liikumisvõimega sõitjate veoga seotud heade tavade kohta kõikide transpordiliikide puhul. Komisjon julgustab riikide ja kohalikke ametiasutusi ning erainvestoreid tagama bussijaamade mitmeliigilised ühendused teiste transpordiliikidega, eelkõige raudteega ning piirkondliku ja kohaliku transpordiga linnatranspordisõlmedes kooskõlas TEN-T määruse eesmärkidega 32 ning renoveerima olemasolevaid bussijaamu või ehitama uued tänapäevased bussijaamad, mis on samuti puudega või piiratud liikumisvõimega isikutele täielikult juurdepääsetavad. Sellistele meetmetele võib saada ELi toetust rahastamisinstrumendist, mille nimi on Euroopa ühendamise rahastu 33, kui asjaomane bussijaam asub TEN-T võrgu linnatranspordisõlmes, või muul juhul Euroopa struktuurija investeerimisfondidest, mis toetavad samuti ühistranspordi arengut. 31 Vt joonealune märkus 28. 32 Määrus (EL) nr 1315/2013 üleeuroopalise transpordivõrgu arendamist käsitlevate liidu suuniste kohta (ELT L 348, 20.12.2013, lk 1). 33 Euroopa ühendamise rahastu kasutamise üksikasjalike tingimuste kohta vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1315/2013 üleeuroopalise transpordivõrgu arendamist käsitlevate liidu suuniste kohta ja millega tunnistatakse kehtetuks otsus nr 661/2010/EL (ELT L 348, 20.12.2013, lk 1) ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1316/2013, millega luuakse Euroopa ühendamise rahastu (ELT L 348, 20.12.2013, lk 129). 12
Komisjon julgustab liikmesriike, kes praegu lubavad erandeid määrusest 34 või selle osadest, kontrollima, kas viimastele kogemustele tuginedes on vaja neid erandeid jätkata. 34 Vt eespool 2. jaotis. 13