LISA 4 Haldusreformi seaduse eelnõu kooskõlastustabel Märkuse esitaja Märkus, ettepanek Märkusega arvestamine, sh mittearvestamise või osalise arvestamise põhjus Haridus- ja 1. Haldusreformi kontseptsiooni alapunkt 4 käsitleb Teadmiseks võetud. Teadusministeerium võimalikke maksukorralduslikke muudatusi omavalitsuste rahastamisel, sh üksikisiku tulumaksu osalist suunamist töökoha omavalitsusse. Ümberjaotatavaks tulumaksu osaks prognoositakse 97 miljonit eurot, millest võidavad kõige suuremad keskused ning kaotavad väiksemad omavalitsused. Haldusreformi seadus on reformi ettevalmistamise I etapp, mis on vajalik koalitsioonileppes kokkulepitud ajakavas püsimiseks. Enne raamseaduse vastuvõtmist Riigikogus esitatakse valitsusele ka reformi eesmärkide täitmiseks vajalike valdkonnaseaduste muutmise seadus, mis sisaldab Avalike teenuste (sh alus-ja põhihariduse) pakkumise kohustus muudatusi KOV täidetavates ülesannetes. Kohaliku on eelkõige maksumaksja elukohajärgsel omavalitsusel. omavalitsuse üksuste (edaspidi KOV) rahastamise Hariduskulud moodustavad märkimisväärse osa (keskmiselt korralduse, sh võimalike maksukorralduste muudatuste ligikaudu 50%) omavalitsuste eelarve kuludest. Me ei saa arutelud jätkuvad koostöös huvigruppidega, HTM-i toetada teadmata katteallikaga ettepanekut, mis ohustab kaasatakse nii ekspertkomisjoni kui valitsuskomisjoni haridusvaldkonna teenuste kättesaadavust ja kvaliteeti aruteludesse. Tulubaasi suuruse arutelu on eelarve ning ei soodusta hariduspoliitiliste eesmärkide (sh läbirääkimiste objekt. (vt kommentaari ELL märkusele nr kodulähedane põhikool) saavutamist. Puudub analüüs kavandatava muudatuse mõjust soovitud 1-2 ja 17-19) Rahastamiskorralduse muudatuste ettepanekutele lisatakse eesmärgile (sh on hindamata meetme toime töökohtade arutelude ajaks mõjuanalüüsid,.justiitsministeeriumi loomise motivaatorina) ning halduskoormusele, sh töökoha defineerimisel (muuhulgas arvestades, et töökoht võib paikneda ka välisriigis). hinnangul ei saa haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirja mõjude osa sisaldada mõjuhinnanguid küsimustele, mida käesoleva seaduseelnõuga ei lahendata. 2. Jätta kontseptsioonist välja alapunkt 4.2.3, mis näeb ette õpetajate palgatoetuse muutmise mittesihtotstarbeliseks. Haldusreform ei tohi takistada Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi 2015-2019 punktide täitmist. Saavutada tuleb tegevusprogrammis kokkulepitud eesmärk, mille kohaselt peab õpetajate keskmine palk olema hiljemalt 2019. aastaks 20% kõrgem riigikeskmisest palgast. Selleks peab õpetaja palgatoetus säilima sihtotstarbelisena. Juhime tähelepanu, et vastavasisuline ettepanek on Teile saadetud 3.11.2015.a (kirja nr 8-2/15/6405), mille arvestamata jätmise põhjuste kohta ei ole me tagasisidet saanud. 1 Teadmiseks võetud. KOV rahastamise korralduse muudatuste arutelud jätkuvad ja kontseptsiooni täiendatakse jooksvalt peale edasisi läbirääkimisi ja arultelu Vabariigi Valitsuses. Kontseptsioonis kirjeldatud ettepaneku eesmärgiks on suurendada KOVide motivatsiooni tegeleda aktiivselt koolivõrguga. Korrastamisest tekkivat raha on võimalik suunata täiendavalt õpetajate keskmise palga kasvu. õpetajate palgatoetuse rahastamise muudatus ei toimuks enne 2020. aastat.. 3. Eelnõu 21 alusel on prognoositav ühinemistoetuse Teadmiseks võetud.
kogusumma 80-81 miljonit eurot, millest 2017-2018 eelarvesse on ühinemistoetusena planeeritud kokku 29 miljonit eurot. Seega puuduvad ca 52 miljoni euro ulatuses katteallikad seaduseelnõu rakendamiseks ning see tuleks eelnõu seletuskirja kohaselt lahendada Vabariigi Valitsuse istungil riigi eelarvestrateegia arutelul. Eelnevat arvestades eeldame, et ka teiste Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammist tulenevate eelnõude Rahandusministeeriumi poolse mittekooskõlastamise põhjuseks ei saa olla riigieelarve strateegiasse kavandatud raha mittepiisavus. 4. Palume selgitada enam kui ühekordses määras ühinemistoetuse maksmise vajadust alates 3100 elanikustsamas, kui eelnõu 3 seab omavalitsuse miinimumsuuruse kriteeriumiks vähemalt 5000 elanikku. Eelnõu paragrahvi 21 lõige 10 näeb ette, et kui haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arv on suurem kui 3000 ja väiksem kui 5000 elanikku, arvestatakse ühinenud kohaliku omavalitsuse üksusele ühinemistoetust käesoleva paragrahvi lõike 4 punktis 3 nimetatud lineaarselt muutuvas määras. 5. Täpsustada kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse 27 sõnastust lähtudes põhimõttest, et ühinenud omavalitsustele arvestatakse nn ühinemiskompensatsioon ühinemise aastal kehtinud tingimustel. Kohalikul omavalitsusel ei saa olla õigustatud ootust ressursile, mille jagamise otsust ühinemise kavandamise ja selle üle otsustamise ajal ei eksisteeri. Peame põhjendatuks veelkord hinnata toetuse kompenseerimise perioodi pikendamise põhjendatust piiratud eelarvelistes tingimustes. Ühinemistoetus on ühekordne kulu riigieelarvele ja see makstakse välja perioodil 2017 2019. a. Vastavalt eelnõule makstakse toetused välja Vabariigi Valitsuse reservist. 80-81 mln on maksimaalne kulu ning tegelik kulu sõltub tegelikult ühinevate KOVide arvust. Riigieelarvestrateegias lepitakse kokku konkreetsetes mahtudes. Kui eelnõu toob riigieelarvele tulevikus kaasa püsikulud, tuleb sellised valikud teha riigieelarve strateegia protsessis riigi rahaliste ressursside piires. Seletuskirja on täpsustatud ja selgitatud, et ühinemistoetuse lineaarne valem KOVide elanike arvu vahemikus 3000 5000 aitab vältida olukorda, kus mõne elaniku puudu jäämise tõttu jääb kahekordses määras ühinemistoetus saamata. Samuti ei ole otstarbekas võrdses määras toetust anda 5000 elaniku künnise täitjale ja 3500 elanikuga erandi saajale, kuna haldusreformi eesmärk on vähemalt 5000 elanikuga KOVide moodustumine, et nad oleksid võimelised iseseisvalt korraldama ja juhtima kohalikku elu ning täitma põhiseadusest ja seadusest tulenevaid ülesandeid. Seletuskirja on täpsustatud ja selgitatud, et eesmärk on anda KOVidele kindlus, et ühinemine ei põhjustaks järgneval aastal riigieelarveliste toetuste vähenemist. Sisuliselt ei ole võimalik eristada uusi toetusliike, uusi soodustustingimusi toetuste sees ja olemasolevate toetusmudelite seesmisi muudatusi. Selline eristamine muudaks kogu garantii sisutühjaks. Riigieelarve seaduse kohaselt peavad kõik KOVidele antavad valemipõhised toetused tulenema valdkondlikest seadustest ja toetuste jaotamis-põhimõtted on toetusfondi 2
6. Seletuskirjas lk 65 Mõju haridusele on positiivse ühinemise mõjuna toodud, et ühinenud valdades moodustavad hariduskulud väiksema osa eelarvest kui enne ühinemisi. Hariduskulude väiksem osakaal omavalitsuse eelarves ei saa olla eesmärk. Eesmärgiks peaks olema haridusraha mõistlikum kasutamine ning haridusteenuste kvaliteetsem pakkumine. Haldusreformi seaduse eelnõu peab olema kooskõlas ka Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi 2015-2019 alapunktiga 13.1: Seisame selle eest, et haridusvaldkonna osakaal avaliku sektori kuludest püsiks vahemikus 6 7% SKT-st ning hariduskulude osakaal riigieelarves ei kahaneks. 7. Seletuskirjas lk 65 Mõju haridusele on toodud: väikevaldadel on äärmiselt keeruline tagada kvaliteetne ja tööturu vajadustele vastav haridus ning tuginõustamise ja huvihariduse vajalik tase. Väikestes koolides ei ole koolipsühholoogi ametikohta. Mõistet tuginõustamine hariduskorralduslikes õigusaktides ei kasutata. Põhikooli-ja gümnaasiumiseaduse 37 ei eelda, et igas koolis peaks olema loodud koolipsühholoogi ametikoht. Vastavalt seadusele tuleb tagada seaduses nimetatud tugispetsialistide teenuse kättesaadavus ning seda on võimalik korraldada ka koostöös omavalitsuse sotsiaalhoolekande teenuskeskuste ja/või Rajaleidja keskustega. 8. Seletuskirjas lk 66 Mõju haridusele on märgitud: väikevallad suudavad tagada kvaliteetse hariduse jätkusuutliku finantseerimise vaid piirkondliku hariduse korralduse ja finantseerimise abil. Ekspertide hinnangul on püsimääruses. Kuna jaotuspõhimõtted on piisavalt ette teada, ei ole võimalik väita, et KOVidel puudub ühinemise aastal õigustatud ootus järgneva aasta toetuste suhtes. Toetuste vähenemise kompensatsiooni perioodi pikendamine on vajalik, et nt suurtel ühinenud KOVidel oleks piisavalt aega nt koolivõrku korrastada. Selgitame, et tegemist ei olegi eelnõuga taotletava eesmärgiga, kuid ühinemise uuringutes on täheldatud sellise mõju avaldumist. Küll aga on eelnõu 1 lõike 1 järgi haldusreformi eesmärk toetada KOV üksuste võimekuse tõusu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime tõstmisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel. KOV üksused peavad olema võimelised iseseisvalt korraldama ja juhtima kohalikku elu ning täitma põhiseadusest ja seadusest tulenevaid ülesandeid. Säte on suunatud ka haridusteenuse kvaliteedi tõusule, kuid haridusvaldkonna osakaalu avaliku sektori kuludest konkreetse eelnõuga ei saa tagada. See on muude hariduspoliitiliste otsuste küsimus. Täpsustame seletuskirja, et tuleks selgemalt esile, et eeldus ei ole tugispetsialisti täiskoormusega ametikoha loomine igas koolis, vaid mitme kooli või sotsiaalhoolekande teenuskeskuste ja/või Rajaleidja keskusega koostöös. Viite eesmärk oli välja tuua, et suuremates omavalitsustes on tugispetsialistile kergem leida omavalitsuse põhiselt täiskoormusega rakendust. Seletuskirja on täpsustatud. Lause mõte oli selles, et juhul, kui enamus omavalitsuse õpilastest ei käi oma omavalitsuse 3
Justiitsministeerium välispraktikaga (nt USA) kõrvutades arusaamatu, et omavalitsus säilitaks hariduse korralduse õiguse ja võimaluse oludes, kus 75% omavalitsuse lastest ei käi oma omavalitsuse koolides. Need probleemid on omased väikevaldade koolidele, seda probleemi aitab lahendada ühinemiste teel saavutatav mastaabiefekt. Näide ei ole antud kontekstis asjakohane. 2014/2015. õppeaastal Eesti Hariduse Infosüsteemi ja 1.01.2015.a Rahvastikuregistri andmetest lähtudes ei ole Eestis ühtegi üldhariduskooli pidavat omavalitsust, kus 75% põhikooli õpilastest ei käi oma omavalitsuse kooli(de)s. 1. Justiitsministeerium jääb haldusreformi kontseptsioonile varasemalt tehtud seisukohtade juurde (16.11.2015.a kiri lisatud käesolevale kirjale), mille kohaselt peab reformi läbiviimiseks olema koostatud põhjalik ja usaldusväärne analüüs regulatsiooni põhiseaduspärasuse osas, esitatud laiem vaade Eesti tulevikule ja konkurentsivõimele tervikuna, lähtutud ühinemistoetuse jaotuse süsteemi puhul eesmärgipärasuse põhimõttest ning kohaliku omavalitsuse rahastamismudeli kujundamisel arvestatud Eesti eripära, piirkonna SKP suhet riigi SKP-sse ning vajadust tekkinud ebavõrdsuse tasakaalustamiseks. Samuti peame oluliseks pealinna regiooni halduse ajakohastamist, mille kohaseid ettepanekuid tutvustame töökorras ka riigihalduse ministrile. koolides ja see maht kasvab, siis ei suuda omavalitsus tagada kvaliteetset haridust ega ka jätkusuutlikku finantseerimist. Antud sõnastuses jääb tekst mitmetimõistetavaks ja seetõttu teeme selles vajalikud täiendused. Kavandatava regulatsiooni põhiseaduspärasuse analüüs sisaldub seletuskirja 3 peatükis eraldi osana, samuti on lahenduste kooskõla Põhiseadusega analüüsitud konkreetsete sätete juures, mis toovad kaasa KOVide enesekorraldusõiguse riive. Haldusreformi läbiviimise vajaduse sõnastamisel lähtutud Eesti regionaalarengu strateegias 2014-2020 sõnastatud arengutrendidest ja probleemidest. Eelnõus ette nähtud ühinemistoetuse mudel soodustab suurema elanike arvuga KOVide moodustumist, aga ei mõju KOVidele demotiveerivalt, kui nt elanike arvu vähenemise tingimustes 5000 künnis täis ei tule, kuna toetuse arvestamisel lähtutakse lineaarsest arvutusmudelist. KOVide rahastamismudeli kujundamisel arvestatakse Eesti eripära ja vajadust tagada piirkondade konkurentsivõime. Ebavõrdsuse tasakaalustamise meetmeks on tasandusfond, mille jaotamisel saab arvesse võtta regionaalseid eripärasid. Pealinna regiooni halduse ajakohastamine ei ole VVTP järgi otseselt seotud haldusreformiga, see eeldab eraldiseisva analüüsi koostamist, mille valmimise tähtaeg on VVTP kohaselt jaanuar 2017. 4
2. Vabariigi Valitsus kinnitas oma kabinetinõupidamisel haldusterritoriaalse korralduse reformi eesmärgina kehtestada eelistatult kohaliku omavalitsuse suuruseks 11 000 elanikku (ja miinimum suuruseks 5000 elanikku). Selline haldusterritoriaalse korralduse reformi eesmärk tuleks selgelt sätestada ka seaduses, et piirkondlikud komisjonid lähtuksid oma tegevuses Vabariigi Valitsuse poolt kabinetinõupidamisel otsustatud 11 000 elanikuga kohaliku omavalitsuse suuruse eesmärgist. Haldusterritoriaalse korralduse reformi rahastamisskeem peab peegeldama reformi eesmärke. Sealjuures tuleks kaaluda põhimõtet, et kui reformi tulemusel moodustatud kohalikud omavalitsused ei täida reformi eesmärgiks pandud tingimusi, siis ei ole moodustunud kohaliku omavalitsuse toetamine mõttekas. Otstarbekas ei ole ka toetada ühe suurema kohaliku omavalitsuse ühinemist (mis juba vastab 11 000 elaniku kriteeriumile) ühe väiksema kohaliku omavalitsusega eelnõu 21 lõikes 15 nimetatud toetuse saamise eesmärgil. Soodustada tuleks rohkemate kohalike omavalitsuste koondumist üheks kohalikuks omavalitsuseks (lähtudes eelpool toodud reformi eesmärgist) ja selleks tuleks seaduses ette näha ka jõulisemad toetused. 3. Lähemalt tuleks analüüsida haldusterritoriaalse korralduse reformiga seonduvat vaidlustamiskorda. Seletuskirjas märgitakse täiendavalt, et Vabariigi Valitsuse korraldus, millega volikogudele vastav ettepanek esitatakse, on üldkorras Valitsuskabineti 19.11.2015 nõupidamisel otsustati rakendada haldusreformi kriteeriumina kohaliku omavalitsuse üksuse minimaalset elanike arvu 5000 elanikku ning kiideti heaks ühinemistoetuse kahekordistamine kriteeriumeid täitvatele KOVidele, s.t neile, kelle ühinemisel moodustub üle 5000 elanikuga uus KOV. Seletuskirjas on selgitatud, millistest kaalutlustest lähtuvalt 5000 elaniku miinimumsuuruse kriteeriumini jõuti. KOVide osas, kes ei täida nimetatud kriteeriumi, võib Vabariigi Valitsus algatada nn sundühendamise. Valitsuskabineti nõupidamisel otsustati lisaks miinimumkriteeriumile seada haldusreformi läbiviimisel sihiks, et moodustuksid vähemalt 11 000 elanikuga omavalitsusüksused. Selle sihi toetamiseks nähakse eelnõus ette, et vähemalt 11 000 elanikuga KOV või maakonnasuuruseks ühinev KOV saab ühinemisel lisaks ühinemistoetuse kahekordsele määrale ka täiendava boonuse 250 000 eurot (vt eelnõu 21 lg 7 ja vastust HTM kommentaarile 4) ning võimalus taotleda kohaliku ja regionaalse arendusvõimekuse meetmest 1 koordinaatorit ühinemisprotsessi juhtimiseks. Kui suurema KOV (keskuse) liitumine kasvõi ühe väiksema naabriga aitab täita eesmärki, et moodustuv üksus on territoriaalselt loogiline tervik ja senisest paremini kooskõlas asustussüsteemiga, siis on nende puhul täiendav ühinemistoetus eesmärgipärane. See tõstab ka maakonnakeskuste motivatsiooni ühinemiseks, mis aitab vältida täiendavate nn rõngasvaldade kujunemist nende ümber. Oleme eelnõu väljatöötamisel analüüsinud võimalike vaidlustamise erisätete ettenägemist, kuid arvestades reformi niigi pingelist ajakava ei ole realistlik ega võimalik 1 https://www.riigiteataja.ee/akt/108052015012?leiakehtiv. 5
vaidlustatav halduskohtus. Samas ei ole seletuskirjas analüüsitud Vabariigi Valitsuse määruse vaidlustamise võimalust. Eelnevast tulenevalt võib juhtudel, kui esitatakse kaebus Vabariigi Valitsuse määruse või korralduse peale, haldusreformi läbiviimine teatud omavalitsuste osas edasi lükkuda. Sellisel juhul tuleb arvestada ka asjaoludega, et eelnõus nimetatud tähtaegadel ei ole võimalik haldusterritoriaalse korralduse muutmist puudutavaid toiminguid läbi viia. Eelnõu seletuskirjas vajaks selgitamist, kuidas sellises olukorras haldusreform lõpuni viiakse. Tõenäoliselt tuleks välja töötada vaidlustamise regulatsiooni erimenetlus haldusreformi jaoks selleks, et haldusreformi saaks põhiseaduspäraselt läbi viia ja ei ilmneks takistusi reformi edukaks läbiviimiseks. 4. Osavalla regulatsiooni kehtestamise tulemusena ei tohi tekkida võimalust nn kahetasandilise kohaliku omavalitsuse korralduseks. Kindlasti ei tohiks tekkida võimalust volitada volikogu ainupädevusse kuuluvate küsimuste otsustamine allapoole (valitsusele või volikogu poolt määratud kogule ja ametiasutusele). Eelnevast tulenevalt tuleks eelnõu ja seletuskirja täpsustada. 5. Eelnõu pealkiri Seaduseelnõu pealkiri on eksitav, kuivõrd eelnõuga reguleeritakse vaid üht osa haldusreformist, täpsemalt kohalike omavalitsuste haldus-territoriaalset jaotust ja korraldust. Seega ei ole eelnõu pealkiri vastavuses eelnõu sisuga. Seaduseelnõu seletuskirja punktis 2 on välja toodud haldusreformi kui terviku eesmärgid, mis on märksa laiemad ka kohtumenetluse tähtaegade lühendamisel võimalike vaidluste tekkimisel muuta Vabariigi Valitsuse algatusel KOVide, kes on Vabariigi Valitsuse aktid vaidlustanud, osas haldusterritoriaalset korraldust selliselt, et ühinemised oleks võimalik läbi viia 2017. aasta KOV volikogu valimisteks. Seletuskirja on täpsustatud selgitusega, et tegemist ei ole uue KOV juhtimistasandi loomisega. Osavalla ja linnaosakogu moodustamine on võimalus, mitte kohustus, see moodustatakse vaid juhul, kui KOV seda vajalikuks peab. Osavald on vaid üks võimalik vorm KOV juhtimise detsentraliseerimiseks suuremas omavalitsuses. See, milliseid ülesandeid võimalikele osavaldadele ja linnaosadele konkreetses KOV-is antakse, on volikogu otsustada. Eelnõus sätestatakse KOV pädevusena seisukoha andmine KOV arengukavale, eelarvestrateegiale ja eelarvele. Osavalla ja linnaosa regulatsioon eelnõus ei võimalda neile delegeerida KOKS 22 mõttes volikogu ainupädevuses olevaid ülesandeid. Mittearvestatud. Lähtudes VVTP-s kokkulepitust jääme seniesitatud seisukoha juurde, et kuna reformi teostatakse kaheosalisena, millest esimene osa puudutab haldusterritoriaalse korralduse muutmist ja teine osa muudatusi KOV täidetavates ülesannetes, siis on mõistlik kasutada seaduse nimena 6
kui konkreetse seaduseelnõu reguleerimisala eesmärgid. Seda ilmestab ka joonisel 1 esitatud eesmärgipuu, kus muudatused kohaliku omavalitsuse haldus-territoriaalses korralduses on üheks viiest haldusreformi muudatuste grupist. Lisaks on eelnõu seletuskirjas märgitud, et pealkirja sõnastamisel langes valik haldusreformi seaduse eelnõule, kuigi valdavalt on eelnõus käsitletud haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seonduvat. Samas on pealkirjaks jäetud haldusreformi seadus põhjusel, et eelnõu 29 näeb ette ka valdkonnaministeeriumidele kohustuse analüüsida valdkonnaseadusest tulenevaid võimalusi kohaliku omavalitsuse üksuste ümberkujundamiseks, mis on haldusreformi teostamisel haldusterritoriaalse korralduse korrastamise järgseks etapiks (lk 13 ja 14). Antud põhjendus ei ole veenev, kuna valdkonnaseaduste sisulised muudatused ei kuulu käesoleva eelnõu reguleerimisalasse. Teeme ettepaneku viia eelnõu pealkiri vastavusse eelnõu sisuga (nt haldusterritoriaalse korralduse reformi seadus). 6. Eelnõus oleks hea kajastada kõikide reformiga kaasnevate valdkonnaseaduste muudatused, kaasa arvatud need, mis puudutavad võimalikke sisulisi muudatusi omavalitsuse ülesannetes. Justiitsministeerium ei pea põhjendatuks olukorda, kus käesolevale eelnõule kui Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse rakendamise seaduse eelnõule järgneb hiljem Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse rakendamise seaduse rakendamise seaduse eelnõu. Kõiki kohaliku omavalitsuse reformiga seonduvaid küsimusi tuleks menetleda ühes eelnõus. Nimetatud seisukohta oleme kajastanud ka nt eelnõuga samasisulise Omavalitsusreformi seaduse väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamisel 2013.a mitmetes küsimustes. laiemat terminit haldusreformi seadus, kui vaid nime haldusterritoriaalse korralduse reformi seadus, mis annab muuhulgas ka seaduse sihtrühmadele kindluse, et reform hõlmab mitut etappi, mitte ainult haldusterritoriaalseid muudatusi. Eelnõu väljatöötamisel kohtusime erinevate valdkonnaministeeriumitega, kellega arutati kontseptsioonis kirjeldatud tegevussuundi. Kuna ministeeriumitega ei jõutud küsimuste lahendamise osas konsensusele (sh ebapiisava aja tõttu analüüside koostamiseks), jäid valdkonnaseaduste muudatused eelnõust välja. Mittearvestatud. Valitsuskabineti 19.11.2015 nõupidamisel lepiti põhimõtteliselt kokku lähenemine, mille kohaselt haldusreformi seadus on reformi ettevalmistamise I etapp, mis on vajalik koalitsioonileppes kokkulepitud ajakavas püsimiseks. Enne raamseaduse vastuvõtmist Riigikogus esitatakse valitsusele ka reformi eesmärkide täitmiseks vajalike valdkonnaseaduste muudatused. Kõiki muudatusi ei ole tõhus ega otstarbekas käsitleda ühes seaduses, kuivõrd esiteks oleks see seaduse menetlejatele ja sellesse kaasatud huvigruppidele koormav ja ei võimaldaks kõigile valdkondlikele muudatustele piisavat aruteluaega pühendada, teiseks oleks keerulisem ülesannete ja rahastamise osas lõplikke lahendusi kujundada enne, kui ei ole poliitilisel tasandil kokku lepitud reformi esimese etapi osas konkreetseid lahendusi (sh ühinemise kriteeriumid, tähtajad), millest sõltub, millise võimekusega KOVid 7
7. Eelnõus on jätkuvalt selgusetu, mis normid on mõeldud ajutiseks kohaldamiseks ja kaotavad kehtivuse pärast reformi ning mis on püsivad muudatused. Eelnõu seletuskirja lk-l 4 on antud sellekohased lühikesed selgitused, kuid eelnõu tekstis on jätkuvalt normide sõnastamisel selles küsimuses ebaselgus. Kas pärast haldusterritoriaalse korralduse muutmise läbiviimist 2017.a sügisel jäävad kehtima eelnõus sätestatud põhimõtted nt 5000 elaniku miinimumsuuruse kriteerium ( 3), erandlikud tingimused ( 9 lõike 3 punktid1 3)? Vastav selgus on vajalik, et pärast haldusterritoriaalse korralduse muutmise läbiviimist ei tekiks olukord, kus haldusterritoriaalset korraldust on võimalik muuta ilma neid kriteeriume järgimata. 8. Eelnõu 1 lõige 1 Eelnõu seletuskirjas on taasesitatud eelnõu tekst. Vajalik oleks pigem lahti seletada, kuidas haldusreformi eesmärk saavutatakse ja eesmärgi saavutamist mõõdetakse. Seletuskirja tuleks täiendada selgitustega, kuidas lähtutakse riigivalitsemise reformi eesmärkidest. Samuti tuleks selgitada, kuidas saavutatakse haldusreformi eesmärk nende kohalike omavalitsuste osas, kelle suhtes kohaldatakse erandeid. 9. Eelnõu 4 lõige 2 eelnõu seletuskirjas on märgitud, et erinevalt kehtiva Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (edaspidi ETHS) 9 lõike 6 punktist 1 ei kohustata reformi käigus kohalikke omavalitsusi läbi viima eraldiseisvaid uuringuid, mis on kohalike omavalitsuste omaalgatuslike ühinemiste praktikas osutunud ebaselgeks ning ebavajalikuks nõudeks. Kohaliku omavalitsuse üksusel on oma territooriumi kohta olemas vajalik informatsioon läbirääkimistesse astumiseks ja tuleviku kohta kokkulepete sõlmimiseks. Siinkohal tekib küsimus, et kas muudatust ei oleks vaja ka tulevikus toimuvate ühinemiste jaoks ja seega näha vastav regulatsioon ette püsivalt (mitte ainult käesoleva reformi kontekstis). saaksid haldusreformi käigus moodustuda. Eelnõu 2 lg 3 on sõnastatud ümber, viidates, milliseid seaduse sätteid rakendatakse vaid 2017.a reformi läbiviimisel. Haldusreformi rakendamine viiakse käesoleva seaduse -de 1 25 alusel valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmisel läbi selliselt, et nii KOV volikogu kui Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel toimuvad volikogu valimised korraldatakse 2017. aastal KOV volikogu korraliste valimiste ajal vastavalt kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse -le 2. Lisaks on täiendatud ka eelnõu rakendussätet eelnõu -s 26. Seletuskirja on täiendatud. Uuringute tegemise kohustust ettenägevad sätted ETHSis tunnistatakse kehtetuks (ETHS 8 1 lg 6 p 1 ja lg 8 p 5 ning 9 lg 6 p 1 ja lg 9 p 4). Kui KOV peab vajalikuks uuringu tellimist, siis oleme KOÜSi jätnud jätkuvalt võimaluse, et uuringute ja analüüside kulud saaks haldusreformi rakendamisel katta ühinemistoetusest. 8
10. Eelnõu 5 eelnõu -s 5 nähakse ette piirkondlike komisjonide moodustamine. Seletuskirjas on märgitud, et seaduseelnõuga muudetakse maavanema poolset arvamuse andmise kohustust, asendades selle riigihalduse ministri käskkirjaga moodustatud piirkondlike komisjonide poolse nõustamise ning seisukoha kujundamisega haldusterritoriaalse korralduse muutmise taotlustele. Lõike 1 kohaselt määratakse ministri käskkirjas komisjoni õigused ja kohustused, otsuste tegemise kord ning komisjoni teenindamise eest vastutav maavalitsus. Eelnõu seletuskirjast ega ka regulatsioonist ei ole aru saada, mis staatusega komisjonidega on tegemist eelnõu kohaselt võtavad nad vastu otsuseid (mida saaks tõenäoliselt ka hiljem vaidlustada), seletuskirja kohaselt aga nõustavad ning kujundavad seisukohti. Samuti jääb ebaselgeks, mida mõeldakse täpsemalt komisjoni õiguste ja kohustuste all. Juhul kui tegemist on Vabariigi Valitsuse seaduse 46 lõike 6 kohaste komisjonidega (Vabariigi Valitsuse seaduse 46 lõige 6: minister võib oma ministeeriumi valitsemisalas moodustada nõuandva õigusega komisjone ja nõukogusid, määrates nende ülesanded ja töökorra ), siis ei ole piirkondlikke komisjone puudutavat regulatsiooni seadusesse vaja lisada ning piisab üksnes selgitustest eelnõu seletuskirjas. Eelnõu kohaselt kuuluvad komisjoni koosseisu komisjoni tegevuspiirkonna järgsed maavanemad, Rahandusministeeriumi esindajad ja valdkonna eksperdid. Eelnõust ega ka seletuskirjas ei selgu, mis on nende esindajate proportsioon komisjonis. Samuti kas Rahandusministeeriumi esindajad ja valdkonna eksperdid on kõigis komisjonides samad või määratakse iga komisjoni jaoks eraldi. Lõike 3 kohaselt edastab maavanem üksnes eelnõu 4 lõikes 1 nimetatud ühinemisettepaneku piirkondlikule komisjonile kolme kalendripäeva jooksul selle saamisest arvates. Samas lõike 4 kohaselt peaks komisjon andma arvamuse nii eelnõu 4 lõikes 1 nimetatud ühinemisettepanekule kui ka ETHS 9 Seletuskirja on täiendatud, täpsustades piirkondlike komisjonide rolli. Eelnõus ei ole sätestatud, et piirkondlikud komisjonid võtavad vastu otsuseid, nende rolliks on KOVide nõustamine ja soovituste andmine. Komisjonid moodustatakse riigihalduse ministri käskkirjaga nõuandva komisjonina. Seletuskirja on täpsustatud ja komisjoni õiguste ja kohustuste asemel on nimetatud komisjoni ülesanded. Detailsemad komisjoni ülesandeid reguleerivad sätted on eelnõust välja jäetud ning neid kirjeldatakse seletuskirjas ja ministri käskkirjas. Kuna piirkonniti komisjonide koosseis erineb, siis töökorralduse paindlikkuse tagamiseks esindajate proportsiooni sätestamine seaduses ei ole otstarbekas. Komisjoni kuuluvad maavanemad, Rahandusministeeriumi esindajad ja valdkonna eksperdid, kelle seas on ka ühinemisi nõustavad konsultandid, täpsem koosseis määratakse ministri käskkirjaga. Rahandusministeeriumi esindaja ei pea kõigis komisjonides olema sama isik. 9
lõikes 9 nimetatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise taotlusele, mis esitatakse ETHS kohaselt samuti maavanemale ja mille maavanem peaks edastama tõenäoliselt ka piirkondlikule komisjonile. 11. Eelnõu 6 regulatsioonist ei selgu, kas eelnõu 6 asendab haldusreformi raames täielikult ETHS 7 lõike 7 regulatsiooni või teatud osas. Eelnõu seletuskirjas on märgitud, et elanike arvamuse väljaselgitamine toimub ETHS 7 lõike 8 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määruse kohaselt ning et haldusreformi seaduse jõustumise järel muudetakse vastavat määrust. Vastava määruse muutmisel tuleb arvestada asjaoluga, et eelnõu 6 näeb ette üksnes ajutise regulatsiooni ning seega eelnõu -st 6 tulenevalt määruse põhiregulatsiooni muuta ei saa. Lisaks on rakendusakti kavandis ette nähtud ainult määruse täiendamine 5. ptk-ga, kuigi ETHS 7 lõigete 7 ja 8 muutmisest tulenevalt vajaks muutmist ka määruse muud sätted. Samuti jääb ebaselgeks küsitluste tulemuste väljaselgitamise protseduur (märgitud 6 lõigetes 1 ja 2) ehk millal saab öelda, et elanikud soovivad mõne territooriumiosa üleviimist ühe haldusüksuse koosseisust teise. 12. Eelnõu 7 juures tuleks seletuskirjas märkida, miks peaks haldusterritoriaalse korralduse muutmisele lisama märgitud põhjendused (moodustuva kohaliku omavalitsuse üksuse territoriaalse terviklikkuse kohta ja selle kohta, kuidas kavandatava muudatuse puhul arvestatakse piirkonna eripära ja selle kooskõla asustussüsteemiga) ainult haldusreformi läbiviimisel ja miks ei ole vaja ETHS 7 lõiget 5 nimetatud asjaoludega täiendada. Samuti tuleks selgitada, miks eelnõu kohaselt ainult vabatahtlike ühinemiste puhul hinnatakse kohaliku omavalitsuse üksuse moodustamisel piirkonna Eelnõu 6 regulatsioon kohaldub ainult haldusreformi rakendamisel, lisaks muudetakse eelnõu rakendussätetes ( 27 lg 3-5) ETHS 7 lõigete 7 ja 8 regulatsiooni, et võimaldada elanike arvamuse väljaselgitamisel tuvastada piirkonnad, mille elanike tegelikud liikumissuunad on teise KOV keskuse poole ning ühildada nii KOV kui VV algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel elanike arvamuse väljaselgitamise korra. Rakendusaktis reguleeritakse elanike arvamuse väljaselgitamise läbiviimise korraldust täpsemini, tehes muudatused ka teistes määruse peatükkides. Kui piirkonna elanikud on esitanud KOVile taotluse territooriumiosa üleandmise algatamise kohta KOKS 32 lõike 1 alusel, eristatakse elanike arvamuse väljaselgitamisel küsitluse tulemused asustusüksuste või nende gruppide lõikes selliselt, et sellest nähtuks, kas territooriumiosa elanikud toetavad ühinemist ühinemisläbirääkimistes osalevate või mõne muu valla või linnaga ühist piiri omava kohaliku omavalitsuse üksusega. Elanike arvamus ei ole KOVile territooriumiosa üleviimiseks siduv. Eelnõu ja seletuskirja on muudetud ja täpsustatud, et taotlusele lisatakse seletuskiri, mis peab sisaldama sama seaduse 7 lõikes 5 nimetatud mõjude ja asjaolude arvestamise selgitusi. Selgitusi territoriaalse terviklikkuse arvestamise kohta ja selle kohta, kuidas kavandatava muudatuse puhul arvestatakse piirkonna eripära ja selle kooskõla asustussüsteemiga, ei nõuta, st see osa on eelnõust välja jäetud. Eelnõu 9 kohaselt algatab Vabariigi Valitsus 10
eripära, asustussüsteemi kooskõla ja territoriaalset terviklikkust. Lisaks tuleks selgitada, millal annab piirkondlik komisjon arvamuse ETHS 9 lõikes 9 nimetatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise taotluse osas (eelnõu 5 lõike 4 punkti 4 ja 7 lõike 4 kohaselt peaksid nad sellekohase arvamuse andma). 13. Eelnõu 8 ja 13 lõige 1 eelnõu 8 kohaselt võtetakse Vabariigi Valitsuse määrus kohaliku omavalitsuse volikogu algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta vastu hiljemalt 2017. aasta 1. veebruaril. Kuna tegemist ei ole volitusnormiga, siis tuleks täpsustada viidet, millise sätte alusel kehtestatava Vabariigi Valitsuse määrusega tegemist on. Samuti tuleks hinnata, kas ajaraamid on piisavad. Rahandusministeerium saab ETHS 9 lõikes 9 nimetatud otsused ja andmed 2017. aasta 6. jaanuaril ning Vabariigi Valitsuse määrus tuleks vastu võtta juba 2017. 1. veebruaril, arvestades seejuures määruse kooskõlastamisele kuluvat aega. Sama märkus ka eelnõu 13 lõike 1 kohta. 14. Eelnõu 9 lõikes 1 märgitakse, et ei kohaldata ETHS 8 lõikes 1 sätestatud tähtaega ning seletuskirjas on märgitud, et ei kohaldata tähtaega, mille kohaselt algatab Vabariigi Valitsuse haldusterritoriaalse korralduse või piiride muutmise mitte hiljem kui üks aasta enne kohaliku omavalitsuse volikogu korralisi valimisi. Samas näeb ETHS 8 lõige 1 ette ka teise tähtaja ehk arvamuse esitamise tähtaja, mille osas erisus ei peaks kohalduma. Vastavalt eelnõu 9 lõikele 2 on arvamuse esitamiseks jäetud 3 kuud. Siinkohal tekib küsimus, et kas üldse lõikes 2 nimetatud tähtaega on vaja eraldi sätestada, kuna see vastab ETHS regulatsioonile. haldusterritoriaalse korralduse muutmise ETHS -s 8 sätestatud korras, arvestades käesolevas paragrahvis sätestatud erisusi. Viidatud paragrahv ei sätestanud erisust ETHS 8 lg 2 p 1 rakendamisele, mille kohaselt lisab Vabariigi Valitsus HTK muutmise ettepanekule seletuskirja, milles peab olema märgitud haldusterritoriaalse korralduse või piiride muutmise vajaduse põhjendus. Sama seaduse 7 lg 5 sätestab loetelu asjaoludest, mida haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamisel arvestatakse. Konkreetsed menetlusajad määratakse valdkonna eest vastutava ministri käskkirjas, lisaks on ministril võimalus komisjonilt küsida seisukohti jooksvalt. Täpsustame eelnõu ja sätestame, et Vabariigi Valitsuse määrus kehtestatakse ETHS 3 lõike 1 ning 7 1 lõigete 2 ja 3 alusel. Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu ei esitata EISi kooskõlastamiseks. Asjaomased KOVid, keda muudatused puudutavad, on selleks ise volikogude poolt soovi avaldanud, seega puudub vajadus kooskõlastada eelnõu KOVide või teiste asutustega. Maa-ametiga saab töökorras vajalikud küsimused lahendada, kes märgib piirimuudatused katastrikaardile. ETHS 8 lg 1 regulatsioon annab Vabariigi Valitsusele kaalumisruumi, et arvamuse andmiseks jäetakse KOVidele vähemalt 3 kuud vastamiseks. Eelnõuga aga oleme fikseerinud konkreetsed kuupäevad, mis ajaks tuleb KOVide arvamus esitada. See, et eelnõus nimetatud arvamuse andmise tähtaeg on ka sisuliselt kolm kuud, on minimaalne aeg, mille jooksul tuleb KOVidel seisukoht anda. ETHS 8 lg 1 järgi võib määrata arvamuse andmiseks ka näiteks pool aastat. Kuna eelnevalt ei ole võimalik prognoosida, kui palju jääb KOV omaalgatusliku etapi ühinemistest järele 11
Eelnõu 9 lõike 2 puhul võiks kaaluda, kas Vabariigi Valitsuse ettepaneku tegemisel saaks eristada neid omavalitsusi, kes omavalitsuse miinimumsuuruse kriteeriume juba täidavad, omavalitsustest, kes kriteeriumidele ei vasta. Lõikes 4 märgitakse, et võimalust esitada ettepanekule arvamus käsitletakse kohaliku omavalitsuse üksusele ärakuulamisõiguse andmisena haldusmenetluse seaduse (edaspidi HMS) 40 lõike 1 tähenduses. Juhime siinkohal tähelepanu sellele, et HMS 40 näeb ette arvamuse ja vastuväidete esitamise enne haldusakti andmist. Seega eelnõu 9 lõikes 4 sätestatud regulatsioon ei asenda HMS kohast kohustust küsida kohalike omavalitsuste arvamusi ja vastuväiteid ka enne Vabariigi Valitsuse korralduse andmist. 15. Eelnõu 10 punkt 3 sätte kohaselt on piirkondliku komisjoni ülesandeks esitada maavanemale seisukoht volikogu arvamuste kohta haldusreformi seaduse 9 lõike 2 alusel Vabariigi Valitsuse esitatud ettepanekute kohta viie tööpäeva jooksul nende saamisest arvates. Sätte sõnastusest jääb kriteeriumitele mittevastavaid KOVe, ei ole me praktilistest kaalutlustest lähtuvalt näinud ette välistusi, milliste KOVide külge saaks sellised KOVid liita või millistega ühendada. Selleks on Vabariigi Valitsusel lai diskretsioon, oma kaalutlusotsuses tuleb Vabariigi Valitsusel ettepanekus esitatud ühinemispartnerite valikut põhjendada. Kahtlemata on õigusrahu ja õiguspärase ootuse põhimõtet arvestades otstarbekam sundühendada omavahel vaid kriteeriumile mittevastavad KOVid, kuid praktikas ei pruugi ainult sellised kaasused tõstatuda, kus kõrvuti asuvad 2 kriteeriumi mittetäitvat KOVi, keda Vabariigi Valitsus hakkab ühendama. Eelnõus sätestatud regulatsioon sätestab erimenetluse. Puudub vajadus sama akti kahel korral saata ettepanekute ja vastuväidete esitamiseks KOVidele. Vabariigi Valitsuse korraldusega ei otsustata lõplikult ja siduvalt ära KOVide ühendamise küsimust, st tegemist ei ole KOVi jaoks veel lõpliku koormava haldusaktiga. Kuna Vabariigi Valitsuse korralduse saatmise eesmärk ühtib ärakuulamisõiguse teostamisega HMS 40 tähenduses, siis on seda mõistlik otsesõnu eelnõus sätestada. Eelnõuga nähaksegi ette erisus HMSi regulatsioonist, mis nõuab arvamuse ja vastuväidete esitamise võimaluse andmist enne haldusakti andmist, st siin toimub see pärast haldusakti vastuvõtmist, mis ei too akti adressaatidele kaasa veel siduvaid tagajärgi. Nimetatud Vabariigi Valitsuse korraldus kohustab kooskõlas eelnõuga KOVe kujundama arvamuse Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise põhjendatusele ja tegema etteantud tähtaegade jooksul vajalikud menetlustoimingud ja võtma vastu otsused. Oleme eelnõu sõnastust täpsustanud ja selgitanud, et komisjoni seisukoht esitatakse eelnõu 9 lõigetes 2 ja 3 sätestatud Vabariigi Valitsuse ettepaneku ja erandi kohaldamise põhjendatuse kohta. Nimetatud seisukoht 12
ebaselgeks, kas piirkondliku komisjoni ülesandeks on esitada seisukohta volikogu arvamuste või haldusreformi seaduse 9 lõike 2 alusel Vabariigi Valitsuse esitatud ettepanekute kohta. Tõenäoliselt on silmas peetud ikkagi eelnõu 11 lõike 1 punktis 2 sätestatud volikogu põhjendatud arvamust Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta. Selguse huvides palume eelnõu 12 lõike 2 punkti lisada viide eelnõu 9 lõikele 2 (millist ettepanekut silmas peetakse) ja ühtlasi viidata eelnõu 10 punktis 3 eelnõu 12 lõike 2 punktile 2. 16. Eelnõu 12 eelnõu -s 12 sätestab volikogu tegevuse Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamisel. Regulatsioon vajab seletuskirjas põhjalikumat selgitust. Hetkel on seletuskirjas üksnes taasesitatud eelnõu regulatsioon. Kuna tegemist on Vabariigi Valitsuse algatatud ühinemisprotsessiga, siis oleks vajalik seaduse rakendajatele anda põhjalikumad juhised. 17. Eelnõu 12 lõike 2 punktid 3 ja 4 ning 13 lõige 1 eelnõu 12 lõike 2 punktides 3 ja 4 on sätestatud volikogu ülesannetena leppida hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks teiste asjaomaste volikogudega kokku omavalitsusüksuse nime, liigisõna ja sümboolika kasutamises, haldusterritoriaalse korralduse või piiride muutmisega kaasnevate võimalike organisatsiooniliste, eelarveliste ja muude varalisi kohustusi ja õigusi käsitlevate küsimuste lahendamises ning uue omavalitsusüksuse põhimääruse ja teiste õigusaktide vajalike muudatuste ettevalmistamises ning teostada koostöös asjaomaste volikogudega kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses sätestatud valimistoimingud. Esmalt tuleks eelnõus täpsustada, millisel volikogul antud ülesanne lasub. Eelnõu 2 lõikes 1 sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise viisidena võib kahe või enama kohaliku omavalitsuse üksuse ühinemise tulemusena moodustuda uus kohaliku omavalitsuse üksus või toimuda ühe kohaliku omavalitsuse üksuse suurenemine liitumise teel ühe või mitme piirneva kohaliku omavalitsuse üksusega. Tegemist on mitme erineva volikoguga ja eelnõu vormistatakse ekspertarvamusena, millele viidatakse Vabariigi Valitsuse korralduses. Ministri käskkirjaga täpsustatakse, mis aja jooksul ja millistes menetlusetappides ja millele komisjonide seisukohta oodatakse. Seletuskirja on täiendatud. Eelnõu 12 lõikes 2 on ühemõtteliselt sätestatud, et nimetatud toimingud teevad Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud KOVid. Seega nimetatud ülesanded lasuvad kõikidel ettepanekuga hõlmatud KOVidel. Oleme eelnõu 9 täiendanud lõigetega 8 ja 9. KOVid annavad oma arvamuse 15. maiks 2017. aastal. Kui Vabariigi Valitsus leiab KOV esitatud arvamust hinnates, et mõne KOVi osas tuleks esitatud argumentidele tuginedes 13
12 lõike 2 punktidest 3 ja 4 ei selgu, kas kõikide eelnõu 2 lõikes 1 nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuste volikogudel on nimetatud ülesanded või peaks selleks olema üks ühinevatest või liituvatest kohaliku omavalitsuse üksuse volikogudest (ja sellisel juhul milline). Eelduslikult ei ole mõeldud sellist olukorda, kus iga volikogu hakkab iseseisvalt kõikide ühinevate või liituvate kohaliku omavalitsuse volikogudega kokku leppima haldusterritoriaalse korralduse muutmisega kaasnevaid küsimusi ega teostama valimistoiminguid. Teine küsimus tekib 12 lõike 2 punktides 3 ja 4 sätestatud ülesande täitmise tähtajaga 2017.a 15. juuni. Nimelt on eelnõu 13 lõikes 1 sätestatud, et Vabariigi Valitsuse võtab vastu määruse Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta valdade ja linnade osas vastu hiljemalt 2017. aasta 15. juuliks. Tekib küsimus, kuidas saab volikogu teostada talle eelnõu 12 lõike 2 punktides 3 ja 4 ettenähtud ülesandeid 2017. a 15. juuniks, kui Vabariigi Valitsus võtab haldusterritoriaalse korralduse muutmise määruse vastu hiljemalt 2017. aasta 15. juuliks. Volikogu saaks eelnõu 12 lõike 2 punktides 3 ja 4 ettenähtud ülesandeid täita sisuliselt alles pärast seda, kui Vabariigi Valitsus on haldusterritoriaalse korralduse muutmise määruse vastu võtnud, et oleks üheselt selge, milliseks Eesti haldusterritoriaalse korraldus kujuneb. Palume selles osas eelnõu täpsustada. 18. Eelnõu 12 lõige 3 sätestatakse, et elanike arvamus selgitatakse Vabariigi Valitsuse algatusel toimuva haldusterritoriaalse korralduse muutmise ettepaneku saanud asjaomastes kohaliku omavalitsuse üksustes välja seaduse -s 6 sätestatud korras Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse 7 lõike 8 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määruses sätestatud kuupäeval pärast käesoleva seaduse 9 lõikes 2 nimetatud Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamist. Kuna eelnõu 6 sisaldab juba viidet ETHS 7 lõike 8 alusel ühendamisest loobuda, siis Vabariigi Valitsus lõpetab selle KOVi osas ühendamismenetluse ja teavitab sellest kõiki asjaomaseid KOVe. Samuti teavitatakse asjaomaseid KOVe ka juhul, kui Vabariigi Valitsus ikkagi ühendab KOVid ära, saates neile enne eelnõu 13 lg 1 kohase Vabariigi Valitsuse määruse vastuvõtmist sellekohase teate. Siin tuleb arvestada, et seda tehtaks võimalikult kiiresti pärast KOV arvamuse saamist, kuna KOVid peavad juba 15. juuniks olema kokku leppinud valimistoimingutes. KOV lähtub Vabariigi Valitsuse ettepanekus esitatud lahendusest ehk küsimused tuleb kokku leppida konkreetsete KOVidega, kes Vabariigi Valitsuse poolt ühendatavate ringis on. Arvestatud osaliselt. Viide on jäetud eesmärgiga rõhutada erisust, et Vabariigi Valitsuse algatatud KOVide ühendamistel määratakse üleriigiliselt üks kuupäev elanike arvamuse väljaselgitamiseks, st erinevalt kehtivas määruse ettenähtud korrast, mille kohaselt KOV ise määrab kuupäevad küsitluse läbiviimiseks. 14
kehtestatud korrale, siis tuleks sätte tekstist jätta välja Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse 7 lõike 8 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määruses sätestatud kuupäeval. 19. Eelnõu 12 lõige 5 sättes kasutatakse sõnastust kohaliku omavalitsuse üksused, kellest vähemalt kaks on käesoleva seaduse 2. peatükis sätestatu alusel vastu võtnud ühinemislepingu. Juhime Teie tähelepanu, et ühinemislepinguga seonduvat eelnõu 2. peatükk selgesõnaliselt ei reguleeri. Sellisel juhul tuleks selguse mõttes viidata ETHS ühinemislepingu regulatsioonile. Lisaks märgime, et ühinemislepingut ei kehtestata (eelnõu 12 lõike 5 teine lause) vaid ETHS-s räägitakse ühinemislepingu kinnitamisest otsusega volikogu poolt. 20. Eelnõu 13 lõige 2 sättes nähakse ette, et haldusterritoriaalse korralduse ning sellest tulenev haldusüksuste nimistu muudatus valdade ja linnade kohta jõustub 2017. aastal kohaliku omavalitsuse volikogu korraliste valimiste valimistulemuste väljakuulutamise päeval. Seletuskirja kohaselt jõustuvad analoogselt täna ETHSis kehtivale korrale haldusterritoriaalse korralduse ning sellest tuleneva haldusüksuste nimistu muudatused 2017. aastal kohaliku omavalitsuse volikogu korraliste valimiste valimistulemuste väljakuulutamise päeval. Tegemist on sisuliselt ETHS 10 lõike 2 sõnastusega. Arvestades, et volikogu algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise jõustumise kohta ei ole eelnõus erandit ETHS 10 lõikest 2 sätestatud, ei ole ka Vabariigi Valitsuse algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse muutmise jõustumise sätestamine eelnõus eraldi vajalik ja tuleks eelnõust välja jätta 21. Eelnõu -d 16 19 õigusvõime ja õigusjärgluse, õigusaktide kehtimise, struktuuridega, ametnike ja töötajatega seonduvad küsimused võiksid laieneda ka hilisematele ühinemistele, mitte ainult haldusreformi raames toimuvatele Mittearvestatud. Õigusselguse huvides jätaksime sisse sätte, mis sätestab, millal haldusreformi teostamise käigus haldusterritoriaalse korralduse muudatused jõustuvad. Eelnõu ja seletuskirja on muudetud, viies sätted, mis on otstarbekas kehtestada püsimuudatusena, eelnõu rakendussätetesse ETHSi muudatustena. 15
ühinemistele. Seega tuleks kaaluda nimetatud sätete tõstmist ETHS-sse või esitada seletuskirjas põhjendused, miks regulatsioon peaks kehtima ainult haldusreformi jaoks. 22. Eelnõu -s 16 reguleeritakse õigusvõimet ja õigusjärglust. Eelnõu 16 lõike 3 esimeses lauses on sätestatud, et liitumise tulemusena kohaliku omavalitsuse üksuse reorganiseerimisel lõpetatakse ainult liituv kohaliku omavalitsuse üksus kui avalik-õiguslik juriidiline isik. Märgime, et õige oleks öelda, et kohaliku omavalitsuse üksus kui avalik-õiguslik juriidiline isik lõppeb (ehk loetakse lõppenuks) ja lisaks tuleks eelnõus täpsustada lõppemise hetk. Lisaks palume kaaluda ja eelnõus vajadusel täpsustada, mis saab õigusjärglusega mittetulundusühingutes, mille liikmeks on liituv kohaliku omavalitsuse üksus kui avalik-õiguslik juriidiline isik. Sarnases olukorras sihtasutuste osas on eelnõu 25 punktis 8 (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse 37 2 lõige 41) nähtud ette regulatsioon, et kui sihtasutuse asutanud vald või linn ühineb ja kohaliku omavalitsuse üksuse õigusjärglus läheb üle haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksusele, ei kohaldata sihtasutuste seaduse 5 lõikes 5 sätestatut (ja õigusjärglus tekib mitte asutajaõigused lähevad üle). Mittetulundusühingute osas tuleks nt kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses (edaspidi KOKS) ette näha sarnane põhimõte, et kui mittetulundusühingu liikmeks olnud vald või linn ühineb ja kohaliku omavalitsuse üksuse õigusjärglus läheb üle haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksusele, ei kohaldata mittetulundusühingute seaduse 14 lõikes 2 sätestatut. Tulenevalt mittetulundusühingu liikmelisuse õigusjärglusest tuleks eelnõus näha ette ka lahendus, kui kohaldub eelnõu 6 lõikes 2 kirjeldatud olukord, et mõni haldusüksuse koosseisu kuuluv territooriumiosa soovib üleviimist teise haldusüksusesse. Nimelt ei saa mõlemad asjaomased Eelnõu rakendussätteid on täiendatud ( 28 p 7) KOKS 35 täiendamisega punktiga 4 2, mille kohaselt ei kohaldata mittetulundusühingute seaduse 14 lõikes 2 sätestatut, kui mittetulundusühingu liikmeks olev vald või linn ühineb ja kohaliku omavalitsuse üksuse õigusjärglus läheb üle haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksusele. MTÜ liikmelisuse küsimuse saavad KOVid kehtiva ETHS regulatsiooni järgi kokku leppida ja seda on ka praktikas tehtud. Eraldi sätte lisamine selle kohta ei ole vajalik. KOV üksuse õigusjärglus läheb üle ühinemisel või 16
moodustatud kohaliku omavalitsuse üksused teostada liikmeõiguseid ehk olla ühe kohaliku omavalitsuse üksuse õigusjärglased. Lahendusena võiks kaaluda, et mittetulundusühingu liikmeks olemise õigusjärglus lahendatakse samuti ühinemislepingus. 23. Eelnõu 17 lõige 1 sätte kohaselt kehtivad ühinenud kohaliku omavalitsuse üksuste õigusaktid kuni haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksuse õigusaktide kehtestamiseni selle kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumil, kus nad valdade ja linnade ühinemiseni kehtisid. Seletuskirja kohaselt kehtivad sätestatud põhimõttest lähtuvalt analoogselt liitumisel liitunud kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumil edasi õigusaktid, mis kehtisid seal ühinemiseni kuni ühinenud omavalitsuse poolt õigusaktide vastavate uuendustega redaktsioonide vastuvõtmisena. Nimetatud sättes puudub selgus, kaua selline üleminekuaeg kesta võib. Sellises sõnastuses säte võib tekitada olukorra, kus moodustunud kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumil (ja endistes valla ja linna territooriumitel erinevalt) võivad ühinemiseni kehtinud õigusaktid kehtida ilma kohustuseta neid uues redaktsioonis kehtestada. Tegemist ei ole õigusselge olukorraga. Tulenevalt õigusselguse põhimõttest ja et tegemist on üleminekusättega, tuleks kaaluda võimalust sätestada ajaline piirang ühinemiseni kehtinud õigusaktide kehtivusele. 24. Eelnõu 19 sättes reguleeritakse töötajate ja ametnikega seotud küsimusi. Nimetatud paragrahvi lisamine eelnõusse on küsitav, kuna vastav regulatsioon sisaldub juba töölepingu seaduses (edaspidi TLS) ja avaliku teenistuse seaduses liitumisel, mitte territooriumiosa üleandmisel. Mittearvestatud. ETHS 9 1 lg 1 p 2 kohaselt sätestatakse ühinemislepingus haldusterritoriaalse korralduse muutmisega kaasnevate põhimääruste ja teiste õigusaktide muutmise tähtaeg, seega tänase praktika kohaselt ei saa üleminekuaeg kesta kauem, kui ühinemislepingu kehtivus, so üks valimisperiood. Kuna ühinemise tulemusena moodustunud KOVis tuleb teha väga arvukalt muudatusi ja töötada välja korraga suur hulk uusi õigustloovaid akte ja haldusakte, siis ei ole käesolevas eelnõus eraldiseisvalt tähtaja sätestamist kõigi uute õigusaktide kehtestamiseks peetud otstarbekaks. Sellise tähtaja määramise võimatusele on pööranud tähelepanu ka KOV liidud. Oleme eelnõus näinud vaid ette sätted, mis annavad n-ö KOV raamõigusaktide kehtestamiseks konkreetsed tähtajad (põhimäärus, arengukava, eelarvestrateegia, KOV üldplaneeringud). Põhimääruse kehtestamisele on seatud eelnõuga nõue, et ühinemise tulemusena moodustunud KOV peab põhimääruse kehtestama hiljemalt nelja kuu jooksul volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päevast arvates (eelnõu 16 lg 2). Praktikas on seni aktide kehtestamises lepitud kokku ühinemislepinguga ja ei ole teada, et aktide nn harmoniseerimisega ühinenud vallas oleks tekkinud suuri probleeme. Teadmiseks võetud ja arvestatud. Seletuskirja on täiendatud selgitusega, et nii ametnike kui ka töötajate puhul kehtib uue moodustuva kohaliku omavalitsuse asutusse üleviimisel tingimus, et ametikoht, 17
(edaspidi ATS). Juhul kui jäädakse seisukoha juurde, et regulatsioon on vajalik, tuleks regulatsiooni kohendada, esitada seletuskirjas põhjalikumad selgitused ning kirjeldada detailselt ametnike ja töötajate üleviimise protsessi ning koondamise olukordi. Lõiked 1 ja 2 antud sätete vajadus vajaks seletuskirjas põhjalikumat selgitust. Vastavalt eelnõu -le 16 on moodustuv kohaliku omavalitsuse üksus kõigi ühinenud ja liitunud kohaliku omavavalitsuste üksuste õigusjärglane. Seega lähevad koos kõigi teiste õiguste ja kohustustega üle ka töölepingud ja teenistusalased käskkirjad. Ka eelnõu seletuskirjas on märgitud, et formaalselt viiakse kõik ühinenud omavalitsuste ametnikud tähtajatult üle uue omavalitsuse koosseisu, kus nad täidavad oma endiseid ülesandeid uue omavalitsusüksuse ees, kuid jätkuvalt vanade ametiasutuste koosseisudes olles. Peale uue omavalitsusüksuse tekkimist valmistatakse ette ja kinnitatakse uue omavalitsuse ametiasutuse struktuur. Lisaks vajaks selgitust, miks ametnikud lähevad üle üksnes juhul, kui ametikoht, teenistusülesanded ja ametinimetus ei muutu, samas töötajate puhul sellist piirangut ei ole ette nähtud. Lõike 2 puhul ei ole ametinimetus määrava tähtsusega, seega võib selle regulatsioonist välja jätta. Siinkohal peaks põhimõte olema, et ametnikud jätkavad teenistust uues kohaliku omavalitsuse üksuses kui nende ametikoht ei muutu või kui nende ametikoha ülesanded antakse üle uuele moodustuvale kohaliku omavalitsuse üksusele (vt ATS 90 lõike 3 sõnastust). Praeguse sõnastuse puhul oleks võimalik ametniku teenistussuhte mittejätkumine juhul, kui nt teenistusülesandeid muudetakse väheses ulatuses. See ei ole kooskõlas ATS põhimõttega, mille kohaselt koondamine ei ole lubatud, kui ametikoha ülesandeid muudetakse nii, et ametniku haridus, töökogemus, teadmised ja oskused sobivad ametikoha muudetud ülesannete täitmiseks või kui ametniku vahetu või kõrgemalseisev juht peab võimalikuks teda mõistliku aja ülesanded ja ametinimetus ei muutu. Töötajatele kehtib nõue, et töölepingu tingimused ei muutu (eelnõu 19 lg 1) ning kuna ametnikel puudub kõiki tingimusi kokku võttev tööleping, on lõikes 2 eraldi sätestatud, et ametikoht, teenistusülesanded ja ametinimetus ei muutu. 18